职称考试经济师《经济基础知识》读书笔记整理（财政之二）
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财政之二
第十四章 税收制度
一、税制要素和税收分类
（一）税制要素
税制要素，指构成一国税收制度的主要因素，具体包括纳税人、课税对象、税率、纳税环节、纳税期限、减税和免税、违章处理、纳税地点等。其中，纳税人、课税对象和税率是税制的基本要素。
1、纳税人。即纳税主体，指直接负有纳税义务的单位和个人。纳税人可能是自然人也可能是法人。与之相关的两个概念是负税人和扣缴义务人。负税人是最终负担税款的单位和个人。扣缴义务人是指法律、行政法规规定负有代扣代缴、代收代缴税款义务的单位和个人。
2、课税对象。即征税客体，指税法规定的征税目的物。课税对象是不同税种间相互区别的主要标志，它规定了政府可以对什么征税。现代税制下主要的课税对象有所得、消费和财富。与之相关的概念是税源、税目和计税依据。税源即税收的经济来源或最终出处。税目即税法规定的课税对象的具体项目，是对课税对象的具体划分，反映具体的征税范围，代表征税的广度。计税依据（或课税标准）是指计算应纳税额的依据，它规定了如何确定和度量课税对象，以便计算税基。两种主要的计税依据分别是计税金额（从价税）和计税数量（从量税）。计税金额可以是收入额、利润额、财产额、资金额。
3、税率。指税法规定的应征税额与课税对象之间的比例，是计算应征税额的标准，是税收制度的中心环节。
应征税额=课税对象X税率。税率的高低，体现着征税的深度。
税率可分为比例税率、定额税率（固定税额）和累进（退）税率。
比例税率是指对于同一课税对象，不论其数量大小都按同一比例征税的一种税率制度。主要特点是税率不随课税对象数量的变动而变动。具体运用上，包括单一比例税率和差别比例税率。其中，差别比例税率又可分为产品差别比例税率、行业差别比例税率、地区差别比例税率和幅度差别比例税率四种。
定额税率是税率的一种特殊形式，是按课税对象的一定计量单位规定固定税额，而不是按规定征收比例的一种税率制度。它是以绝对金额表示的税率，一般适用于从量计征的税种。在具体运用上，可分为单一定额税率、差别定额税率、幅度定额税率和分类分级定额税率四种。
累进税率，税率随着课税对象的增大而提高。累进税率因计算方法和依据不同，又可分为全额累进税率和超额累进税率。全额累进税率是对课税对象的全部数额都按与之相应的税率计算税额。超额累进税率是把课税对象按数额大小划分为若干等级，每个等级由低到高规定相应的税率，每个等级分别按该等级的税率计征。累退税率与累进税率正好相反。
4、纳税环节。指在国民收入与支出环流的过程中，按照税法规定应当缴纳税款的环节。
5、纳税期限。指税法规定的纳税人发生纳税义务后向国家缴纳税款的期限。
6、减税和免税。指税法对某些纳税人或课税对象给予鼓励和照顾的一种特殊规定。减税，指对应纳税额少征一部分税款，免税，指对应纳税额全部免征。除税法列举的免税项目外，一般减税、免税都属于定期减免性质。
7、违章处理。是税务机关对纳税人违反税法的行为采取的处罚性措施，它是税收强制性特征的体现。
8、纳税地点。是纳税人应当缴纳税款的地点。一般来说，纳税地点和纳税义务发生地是一致的。
（二）税收分类
1、按课税对象的不同，主要分为流转税、所得税和财产税。
流转税是指以商品交换和提供劳务的流转额为课税对象的征收，是我国税收收入中的主体税种，占税收收入总额的60%左右。主要的流转税税种有：增值税、消费税等。
所得税是指以纳税人的所得额为课税对象的税收，目前我国已经开证的所得税有个人所得税和企业所得税。
财产税是指以各种财产（包括动产和不动产）为课税对象的税收，目前我国开征的财产税有房产税、车船税、契税等。
我国除上述三大类税外，还可再分出资源税类和行为税类。资源税指对开发和利用国家自然资源而取得级差收入的单位和个人征收的税，目前我国资源税类包括资源税、土地使用税等。行为税指对某些特定经济行为开征的税，目前我国行为税类包括印花税、城市维护建设税等。
2、按计量课税对象的标准不同，划分为从价税和从量税。
从价税是指以课税对象的价格为计税依据的税收，如增值税、所得税等。
从量税是指以课税对象的数量、重量、容量或体积为计税依据的税收，如消费税种的啤酒、汽油、柴油等课税项目采用的就是从量税的形式。
3、按税收与价格的关系，划分为价内税和价外税。
价内税是指税款构成商品或劳务价格组成部分的税收。
价外税是指税款作为商品或劳务价格以外附加的税收。
消费税属于价内税，增值税在零售以前各环节采取价外税，在零售环节采取价内税。
4、按税负能否转嫁，划分为直接税和间接税。
直接税指由纳税人直接负担税负、不发生税负转嫁关系的税收，如所得税、财产税。
间接税是指纳税人能降税负转嫁给他人负担的税收，如各种流转税。
5、按税收管理权限和使用权限，划分为中央税、地方税、中央和地方共享税。
中央税，指中央管辖课征并支配的税种，如目前我国的消费税、关税。
地方税，指由地方管辖课征并支配的税种，如目前我国的契税、房产税、耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税、车船税等。
中央和地方共享税是指属于中央政府和地方政府共同享有并按照一定比例分成的税种，如增值税、个人所得税、企业所得税等。
二、流转税
（一）流转税的主要特点
流转税，也称商品税，是指所有以商品流转额和非商品流转额为课税对象的税种的总称。商品流转额，指销售商品的收入额，非商品流转额指交通运输、邮电通信、金融保险以及各种服务性行业的营业收入额。
流转税是我国的主体税种，其收入占税收收入总额的60%左右。具有以下特点：
1、课税普遍。
2、以商品和劳务的流转额或交易额为计税依据。
3、除少数税种或税目实行定额税率哎，流转税普遍实行比例税率，计算简单，便于征收管理。
我国现行税制中对商品和非商品征收的流转税包括增值税、消费税。
（二）增值税
增值税是以单位和个人生产经营过程中取得的增值额为课征对象征税的一种税。
增值税特点有：不重复征税，具有中性税收的特征；逐环节征税，逐环节扣税，最终消费者是全部税款的承担者；税基广阔，具有征收的普遍性和连续性。
增值税优点，体现在：能够平衡税负，促进公平竞争；既便于对出口商品退税，又可以避免对进口商品征税不足；在组织财政收入上具有稳定性和及时性；在税收征管上可以相互制约，交叉审计。增值税已成为我国最重要的税种，其收入居各种税之首。2016年占全国税收收入的比重为31.2%。
1、类型。按照允许扣税的范围，国际上一般将增值税分为三种类型：一是“消费型”增值税，即允许扣除购入固定资产中所含的税款，这种类型的增值税从全社会看，全部生产资料都不课税，课税对象只限于消费资料。二是“收入型”增值税，即允许扣除固定资产折旧中所含的税款，这种类型的增值税从全社会看，课税对象相当于国民收入；三是“生产型”增值税，即不允许扣除固定资产中所含的税款，这种类型的增值税从全社会看，课税对象相当于国民生产总值。
一般认为，生产型增值税具有一定程度的重复征税特征，不是完全意义上的增值税；收入型增值税不含有重复征税，是完全的增值税；消费型增值税是一种体现鼓励投资政策的增值税。
我国从2009年1月1日起，在全国全面实施“消费型”增值税。
2、征税范围和纳税人。
现行增值税征税范围包括货物的生产、批发、零售和进口四个环节，2016年5月1日以后，随着“营改增”，增值税的征税范围覆盖第一、第二、第三产业。
增值税实行凭专用发票抵扣税款的制度。
增值税纳税人年应税销售额（包括免税销售额）超过财政部、国家税务局总局规定的小规模纳税人标准的，除按规定不办理一般纳税人资格认定的情形外，应当向主管税务机关申请一般纳税人资格认定；年应税销售额未超过标准的以及新开业的纳税人，可以向主管税务机关申请一般纳税人资格认定。
纳税人一经认定为一般纳税人后，不得转为小规模纳税人。
3、税率与征收率。
增值税的税率适用于一般纳税人。目前有基本税率13%、9%、6% 、0 四档税率。
增值税的征收率适用于小规模纳税人和特定一般纳税人，均按3%的征收率计征，但销售自行开发、取得、自建的不动产以及不动产租赁服务按5%计征。
4、计税方法。
一般纳税人缴纳增值税采取扣税法，应纳税额为销项税额扣除进项税额后的余额，其中销项税额=销售额X适用税率；进项税额为购进货物或接受应税劳务所支付或负担的增值税额，一般以当期购货发票中注明的允许扣除的增值税款为准。
小规模纳税人不实行扣税法，其应纳税额计算公式为：应纳税额=销售额X征收率。
进口货物应纳税额计算公式为：应纳税额=组成计税价格X税率。
（三）消费税
消费税是对特定消费品和消费行为征收的一种税，其目的是调整产品结构、引导消费方向、保证国家财政收入、平均税率一般较高。
我国消费税是在对货物普遍征收增值税的基础上，选择少数消费品再征收一道消费税。
1、征收范围和纳税人。消费税采取列举征税办法，即只对列入征税目录的消费品征税，未列入的不征税。
凡在中华人民共和国境内生产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人，为消费税的纳税义务人。
2、税目和税率。
消费税采取按产品列举税目的办法。我国征收消费税的消费品有烟、酒、高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮焰火、成品油、摩托车、小汽车、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板、电池和涂料共15类消费品。
消费税率采用比例税率和定额税率两种基本形式。其中，大多数应税消费品采用1%-56%的比例税率；啤酒、黄酒和成品油适用于定额税率；白酒、卷烟等应税消费品实行定额税率与比例税率相结合的复合计税办法。
3、计税方法。消费税实行从价定率、从量定额，或从价定率和从量定额复合计税的办法计算应纳税额。对卷烟和白酒实行复合计税办法。
三、所得税
（一）所得税的主要特点
所得税是对所有以所得为课税对象的税种的总称。所得税的特点：1税负相对比较公平，符合“量能负担”的原则；2所得税以纳税人的应税所得额为计算依据，属于单环节征收，不存在重复征税问题；应税所得额不构成商品价格的追加，也不易转嫁，不会影响商品的相对价格；3税源可靠，收入具有弹性。
（二）企业所得税
企业所得税是对在中华人民共和国境内的企业和其他取得收入的组织，就其生产、经营所得和其他所得征收的一种税。
企业所得税的主要内容包括：
1、纳税人。在中华人民共和国境内的一切企业和其他取得收入的组织为企业所得税的纳税人。个人独资企业、合伙企业不适用企业所得税法。
2、税率。企业所得税税率为25%。非居民企业在中国境内未设立机构、场所的，或者虽设立机构、场所，但取得的所得与其所设机构、场所没有实际联系的，应当就其来源于中国境内的所得缴纳企业所得税，适用税率为20%。
3、应纳税所得额的计算。企业每一纳税年度的收入总额，减除不征税收入、免税收入、各项扣除以及允许弥补的以前年度亏损后的余额，为应纳税所得额。
4、应纳税额的计算。企业应纳税所得额乘以适用税率，减除依照企业所得税法关于税收优惠规定减免和抵免税额后的余额，为应纳税额。
5、征收管理。
除税收法律、行政法规另有规定外，居民企业以企业登记注册地为纳税地点，但登记注册地在境外的，以实际管理机构所在地为纳税地点。
居民企业在中国境内设立不具有法人资格的营业机构的，应当汇总计算、缴纳企业所得税。
企业所得税按纳税年度计算，纳税年度自公历1月1日起至12月31日止。
（三）个人所得税。是对个人的所得征收的一种税。我国现行个人所得税采取综合与分类相结合的征收制度。
1、纳税人。个人所得税以所得人为纳税人，以支付所得单位或者个人为扣缴义务人。
个人所得税的纳税人，分为居民个人和非居民个人。
居民个人：在中国境内有住所，或者无住所而一个纳税年度内在中国境内居住累计满183天的个人。居民个人从中国境内和境外取得的所得，依照规定缴纳个人所得税。
非居民个人：在中国境内无住所又不居住，或者无住所而一个纳税年度内在中国境内居住累计不满183天的个人。非居民个人从中国境内取得的所得，依照规定缴纳个人所得税。
个人所得税的纳税年度，自公历1月1日起至12月31日止。
2、课税对象。个人所得税的课税对象共有9项：1工资、薪金所得；2劳务报酬所得；3稿酬所得；4特许权使用费所得；5经营所得；6利息、股息、红利所得；7财产租赁所得；8财产转让所得；9偶然所得。1-4为 综合所得，居民个人按纳税年度合并计算个人所得税，非居民个人按月或按次分项计算个人所得税。5-9所得，依照规定分别计算个人所得税。
3、税率。综合所得，适用3%-45%的超额累进税率；经营所得，适用5%-35%的超额累进税率；利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得和偶然所得，适用比例税率20%。
4、应纳税额的计算。个人所得税应纳税额=应纳税所得额X适用税率。
（1）居民个人的综合所得，以每一纳税年度的收入额减除费用60000元以及专项扣除、专项附加扣除和依法确定的其他扣除后的余额，为应纳税所得额。其中劳务报酬所得，稿酬所得、特许权使用费所得以收入减除20%的费用后的余额为收入额，稿酬所得的收入额减按70%计算。
非居民个人的工资、薪金所得，以每月收入额减除费用5000元后的余额为应纳税所得额；劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得，以每次收入额为应纳税所得额。
（2）经营所得，以每一纳税年度的收入总额减除成本、费用以及损失后的余额，为应纳税所得额。
（3）财产租赁所得，每次收入不超过4000元的，减除费用800元；4000元以上的，减除20%的费用，其余额为应纳税所得额。
（4）财产转让所得，以转让财产的收入额减除财产原值和合理费用后的余额，为应纳税所得额。
（5）利息、股息、红利所得和偶然所得，以每次收入额为应纳税所得额。
（6）扣除。个人将其所得对教育、扶贫、济困等公益慈善事业进行捐赠，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除；国务院规定实行全额税前扣除的，从其规定。
专项扣除包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等社会保险费和住房公积金等。
专项附加扣除包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人等支出。
5、税收优惠。免征个人所得税：1省级政府、国务院部委和中国人民解放军军以上单位，以及外国组织、国际组织颁发的科学、教育、技术、文化、卫生、体育、环境保护等方面的奖金；2国债和国家发行的金融债券利息；3按照国家统一规定发给的补贴津贴，4福利费、抚恤金、救济金、5保险赔款，6军人的转业费、复员费、退役金、7按照国家统一规定发给干部、职工的安家费、退职费、基本养老金或者退休费、离休费、离休生活补助费，8依照有关法律规定应予免税的各国驻华使馆、领事馆的外交代表，领事官员和其他人员的所得。9中国政府参加的国际公约、签订的协议中规定免税的所得，10国务院规定的其他免税所得。
可以减征个人所得税，1残疾、孤老人员和烈属所得；2因自然灾害遭受重大损失的，3，国务院可以规定其他减税情形。
6、征收管理。
（1）有下列情形之一的，纳税人应当依法办理纳税申报。1取得综合所得需要办理汇算清缴；2取得应税所得没有扣缴义务人，3取得应税所得，扣缴义务人未扣缴税款。4取得境外所得，5因移居境外注销中国户籍，6非居民个人在中国境内从两处以上取得工资、薪金所得，7国务院规定的其他情形。
（2）居民个人取得综合所得，按年计算个人所得税，有扣缴义务人的，按扣缴义务人按月或者按次预扣预缴税款；需要办理汇算清缴的，应当在取得所得的次年3月1日至6月30日内办理汇算清缴。
（3）纳税人取得经营所得，按年计算个人所得税，由纳税人在月度或者季度终了后15日内向税务机关报送纳税申报表，并预缴税款。
（4）纳税人取得应税所得没有扣缴义务人的，应当在取得所得的次月15日内向税务机关报送纳税申报表，并缴纳税款。
（5）扣缴义务人每月或者每次预扣、代扣的税款，应当在次月15日内缴入国库，并向税务机关报送扣缴个人所得税申报表。
四、财产税
（一）财产税的特点
财产税是对所有以财产为课税对象的税种的总称。财产税一直是地方政府财政收入的主要来源。
财产税具有如下优点：1符合税收的纳税能力原则；2课税对象是财产价值，税源比较充分且相对稳定，不易受经济变动因素的影响。3征税原则是由财产者纳税，无财产者不纳税，具有收入分配功能，一定程度上有助于避免社会财富分配不均；4财产持有者在财产使用上一般不与他人发生经济关系，财产税属于直接税，不易转嫁。
财产税也存在缺点：1税收负担存在一定的不公平性，2收入弹性较小，3在经济不发达时期，课征财产税会减少投资者的资本收益，降低投资者的投资积极性，在一定程度上对资本的形成可能带来障碍。
我国现行税制中属于财产税类的税种主要有房产税、车船税等。
（二）车船税
制定车船税法具有重要意义：一是体现税收法定原则，二是促进税收法律体系建设，三是通过立法完善税制，体现税负公平，四是作为第一部由条例上升为法律的税法和第一部地方税收的法律具有标志性作用。
1、纳税人，在境内属于规定的车辆、船舶的所有人或者管理人，为车船税的纳税人。
2、计税依据。乘用车按排气量，客车按载客人数，摩托车按辆，其他车辆按整备质量，机动船舶按净吨位，游艇按艇身长度。
3、税额。车辆具体适用税额由省省市区依照规定的税额幅度和国务院的规定确定。
目前我国对乘用车征缴三种税收，即车辆购置税，燃油消费税和车船税。车辆购置税起源于车辆购置附加费，燃油消费税起源于养路费等收费，都是费改税而来，筹集资金专门用于公路建设和养护。车船税属于财产税，是在保有环节征收的税种。
五、深化税收制度改革
（一）税收制度改革的目标取向
1、优化税制结构。
2、完善调节功能
3、稳定宏观税负
4、推进依法治税。
（二）税收制度改革的主要内容
1、进一步发挥消费税调节功能
2、加快资源税从价计征改革
3、加快推进房产税制度改革
4、建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度。
5、加强和改进税收优惠政策的设定
6、完善国税、地税征管体制。
第十五章 政府预算
一、政府预算的职能与原则
（一）政府预算的含义
政府预算，指具有法律规定和制度保证的、经法定程序审核批准的政府年度财政收支计划。
具体含义包括：
从技术方面看，包括：1在形式上，政府预算是政府的财政收支计划，以预算平衡表的形式体现，预算表反映了政府资金的来源和流向，体现了政府的年度工作重点和方向。2在内容上，政府预算是政府对财政收支的计划安排，反映可供政府集中支配的财政资金数量的多少，是财政部门按法定程序管理财政资金的活动。
政府预算的编制反映政府对财政收支的计划安排，预算的执行是财政收支的筹措和使用过程，决算是政府预算执行的总结。政府预算是政府理财的主导环节和基本环节。
从政治方面看，政府预算是重大的政治行为。1政府预算指标背后反映的是政府在做什么和不做什么之间做出的选择；2政府预算反映了支出上的优先权，3政府预算反映了政府准备购买的具体公共物品和服务及其成本。
从本质上看，政府预算是国家和政府意志的体现。
（二）政府预算的职能
政府预算具有三大职能：
1、反映政府部门的活动。
2、监督政府部门收支运作的情况。
3、控制政府部门的支出。
（三）政府预算的原则
政府预算原则，指政府选择预算形式、体系和在预算编制、审查、执行过程中所必须遵循的指导思想，是制定政府财政收支计划的重要方针。
政府预算原则的演变：注重控制性，到注重周密性，到功能预算理论的功能性-以财政措施的实施结果作为安排政府预算收支的依据。
政府预算原则主要有：
1、完整性原则。政府预算必须包括政府所有的财政收入和支出内容，以便全面反映政府的财政活动。
2、统一性原则。在分级财政体制中，中央和地方各级政府预算必须按统一的预算科目、统一的口径、程序来计算、填列和编制统一的预算。
3、可靠性原则。也称为谨慎性原则，指各级政府预算必须建立在积极、稳健、可靠的基础上，有充分而确实的依据，预算数应尽量准确地反映可能出现的结果，保证预算能得到真实可靠的执行。
4、合法性原则。指政府预算活动的每个环节必须按照法定程序进行，政府预算的成立，预算执行中的调整和预算执行结果都必须经过立法机关审查批准。
5、公开性原则。政府预算反映了政府的活动范围、方向和政策，与全体公民的切身利益紧密相关。政府预算的内容及其执行情况，除少数涉及国家秘密的信息外，必须明确并采取一定的形式公之于众，便于人民代表理解和审查，并置于社会公众监督之下。同时，政府财政收支计划的制定、执行、执行中的调整和决算与评估的过程，应向社会公众公开。
6、年度性原则。政府预算编制和执行，都要有时间上的节点，即收支预算的起讫时间。
政府预算起讫时间通常为一年，称为预算年度，预算年度有历年制和跨年制两种。
（四）政府预算的分类
1、按政府编制形式分类，分为单式预算和复式预算。
单式预算是政府财政收支汇集编入一个总预算之内，形成一个收支项目安排对照表。
单式预算优点：一是简单明了，整体性强，二是便于编制，易于操作。
单式预算缺点：不利于政府对复杂的财政活动进行深入分析、管理和监督。
复式预算是将年度内的全部财政收支按收入来源和支出性质，分别编制两个或两个以上的 预算，形成两个或两个以上的收支对照表。复式预算一般由经常预算和资本预算组成。经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目为支出对象；资本预算主要以国债为收入来源，以经济建设项目为支出对象。
复式预算的优点：一便于政府科学安排预算收支结构，突出重点，分类控制预算收支平衡；二是便于政府灵活运用资本性投资和国债等手段，对宏观经济运行实施宏观调控。
复式预算的缺点：编制和实施表复杂，有一定的难度。
2、按预算编制依据的内容和方法分类，分为增量（基数）预算和零基预算。
增量预算，也称基数预算，指新预算年度的财政收支计划指标在以前预算年度基础上，按新预算年度经济发展情况加以调整后确定。增量预算保持了各项财政收支指标的连续性，是传统的预算编制方法。
零基预算，指新预算年度财政收支计划指标的确定，不考虑以前年度的财政收支执行情况，只以新预算年度经济社会发展情况和财力可能为依据，重新评估各项收支的必要性及其所需金额的一种预算形式。因预算编制一切从零开始，故称零基预算。零基预算的优点是有利于克服增量预算下政府财政收支指标刚性增长的弊端，提高预算支出效率。
3、按预算作用时间长短分类，分为年度预算和多年预算。
年度预算，指预算有效期为一年的政府预算。
多年预算，指对连续多个年度（一般3-5年）的财政收支进行过预测、规划或规定的一种财政计划形式。多年预算也称中期预算，滚动预算，一般不具有法律效力。
4、按预算收支平衡状况分类，分为平衡预算和差额预算。
平衡预算指预算收入基本等于预算支出的预算。
差额预算是指预算收入大于或小于预算支出的预算。差额预算指收支差额较大的预算。
5、按预算项目是否直接反应经济效益分类，分为投入预算、绩效预算和规划-项目预算。
投入预算，指用来控制各项支出用途和金额的预算。
绩效预算，指先由政府部门确定需要履行的职能以及为履行职能所需要消耗的资源，在此基础上制定绩效目标，并用量化指标来衡量其在实施每项计划过程中取得的成绩和完成工作的情况。
规划-项目预算制度是根据国家的经济状况与发展趋势以及国家当前所要达到的总体目标，利用系统分析以及成本-效益分析等工具来评估各项公共计划的成本效益，协助政府拟定最优决策，以利于国家经济资源合理配置的一种预算制度。
6、按预算管理层次分类，分为中央预算和地方预算。
中央预算，指中央政府的预算，由中央各部门预算、中央对地方税收返还和转移支付、地方向中央上解收入等组成。
地方预算，指由地方各级政府预算组成的预算，包括本级各部门的预算、上级政府对下级政府税收返还和转移支付、下级政府对上级政府上解收入等组成。
我国政府预算级次，原则上一级政府、一级财政、一级预算。省以下各级政府预算称为地方预算。
二、我国政府预算职权划分
预算管理职权，指政府预算方针政策、预算管理法律法规的制定权、解释权和修订权，政府预算、决算的编制和审批权，预算执行，预算调整和监督权等。
1、立法机关的预算管理职权。包括：
（1）各级人民代表大会的职权。全国人民代表大会有权审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告，批准中央预算和中央预算执行情况的报告，改变或撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当决议；县级以上地方各级人民代表大会有权审查、批准、改变或撤销本级的政府财政预决算等（类同全国人民代表大会）。
（2）各级人民代表大会常务委员会的职权。全国人民代表大会常务委员会有权监督中央和地方预算的执行，审查和批准中央预算的调整方案，审查和批准中央结算；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会有权监督、审查和批准本级预算的执行、预算调整方案等（类同全国人民代表大会常务委员会）
2、各级人民政府的预算管理职权。国务院规定并向全国人大常务委员会报备，中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方返还或者给予补助的具体办法。各级人民政府组织编制本级预算草案，向本级人大会做关于本级总预算草案的报告，组织本级总预算执行，决定本级政府预备费动用，编制本级预算调整方案，监督本级各部门和下一级人民政府的预算执行，改变或撤销本级各部门和下一级人民政府关于预算方面的不恰当的决定或命令，向本级人民代表大会及其常务委员会报告本级总预算的执行情况，组织编制本级决算草案。
3、各级政府财政部门的预算管理职权。具体编制本级预算草案，具体组织本级总预算的执行，提出本级预备费动用方案，具体编制本级预算的调整方案，定期向本级人民政府和上一级财政部门报告各级预算的执行情况，具体编制本级决算草案。
4、各级政府业务主管部门的预算管理职权。制定本部门预算具体执行办法；编制本部门预算草案；组织和监督本部门预算的执行；定期向财务部门报告预算执行情况，编制本部门决算草案。
5、各单位的预算管理职权。负责编制本单位的预算、决算草案；按照规定上缴预算收入、安排预算支出，接受政府财政、审计等有关部门的监督。
6、审计机关的预算管理职权。各级审计机关应当对各级人民政府及其各部门的财政收支、国有金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照规定应当接受审计的财政收支、财务收支的真实、合法和效益，进行审计监督。
三、我国政府预算体系
我国完整的政府预算体系，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。
1、一般公共预算。指政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入，用于保证和改善民生，维持国家行政职能正常运转，保障国家安全等方面的收支预算。
一般公共预算收入，既包括用于满足政府日常行政事业活动及保障国家安全、社会稳定，发展科学、卫生、教育等各项事业开支需要的收入；也包括用于满足政府投资性支出需要的收入，主要包括税收收入和非税收入。
一般公共预算支出，按支出功能分类包括一般公共服务等，按支出经济性质分类，包括工资福利支出等。
目前，我国每年统计公报公布的财政收入、财政支出、财政赤字的数字，是就一般公共预算而言的。
2、政府性基金预算。
政府性基金指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。
政府性基金预算，指政府通过向社会征收基金、收费以及出让土地、发行彩票等方式取得收入、专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展的收支预算。
政府性基金预算与财政预算的不同，表现为资金的管理方式不同。政府性基金预算的收入具有指定用途、专款专用的特征。政府性基金支出主要是按照专款专用原则，与基金预算收入一一对应。
政府性基金收入，指纳入预算管理的各项政府性基金和地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加收入，以及原来在预算中列支的部分专项收入。
政府性基金预算的管理原则是，以收定支，专款专用，结余结转下年继续使用。
3、国有资本经营预算。是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。国有资本经营预算是政府预算的重要组成部分，预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。
国有资本经营预算制度的核心是，调整国家和国有企业之间的分配关系。
国有资本经营预算的编制遵循原则：一是统筹兼顾，适度集中，二是相对独立，相互衔接，三是分级编制，逐步实施。
国有资本经营预算的收支范围。输入主要包括从国家出资企业取得的利润、股利、股息和国有产权（股权）转让收入、清算收入等，支出主要用于对重要企业补充资本金和弥补一些国有企业的改革成本等。
2011年、2012年，中央国有资本经营预算实施范围及资本收益收取比例适当提高，具体分5类执行：第一类为企业税后利润的20%（烟草企业），第二类为企业税后利润的15%（如石油石化、电力电信、煤炭等具有资源垄断性特征的行业企业），第三类为企业税后利润的10%（如钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性行业企业），第四类收取比例为5%（如转制科研院所，邮政集团公司等），第五类免交国有资本收益（如中国储备粮总公司、中国储备棉总公司等政策性公司）。
2013年提出，全面建立覆盖全部国有企业，分级管理的国有资本经营预算和收益分享制度，资本收益上交在原有比例再提高5%左右。
4、社会保险基金预算。指政府通过社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的预算。
（1）指导思想和原则。
坚持以科学发展观为指导。
基本原则：1依法建立，规范统一。2统筹编制，明确责任。3专项基金，专款专用。4相对独立，有机衔接。5收支平衡，留有结余。
（2）编制范围。按险种分别编制，包括企业职工基本养老保险基金、城乡居民基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、居民基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。
（3）编制方法。采用科学、规范的方法，提高预算编制的预见性、准确性、完整性和科学性。
（4）编报和审批。预算草案由人力资源社会保障部汇总编制，财政部审核后，由财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告。
（5）执行和调整。社会保险基金预算不得随意调整。执行中特殊情况，应当编制社会保险基金预算调整方案。
（6）决算。决算草案由人力资源社会保障部汇总编制，财政部审核后，由财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告。
能够统筹安排使用的资金，应当统一纳入一般公共预算；具有专款专用性质且不宜纳入一般公共预算管理的资金，应当纳入政府性基金预算；国家以所有者身份依法取得的国有资本经营收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支，应当统筹纳入国有资本经营预算；通过一般性税收，社会保障费（税）即其他渠道筹集和安排的、专门用于社会保障的各项收支，应当纳入社会保险基金预算。一般公共预算是政府预算体系的基础。
四、我国政府预算编制和执行制度
政府预算制度是财政运行的基本规则，是有关政府预算活动的各种法规制度，是纳税人及其国家权力机关控制财政活动的机制。
政府预算制度是财政制度的核心，一般通过“预算法”的形式予以确定。
（一）预算编制制度
1、建立部门预算制度。部门预算是指政府部门依据国家有关政策法规及其履行职能需要，由基层单位开始编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的年度财政收支计划。部门预算制度是市场经济国家财政预算管理的基本形式。
部分预算收支，既包括行政单位预算，也包括所属事业单位预算；既包括一般收支预算，也包括政府基金收支预算，既包括基本支出预算，也包括项目支出预算；既包括财政部门直接安排的预算，也包括有预算分配权部门安排的预算。
部门收入预算编制采用标准收入预算法。部门支出预算编制采用零基预算法。支出预算包括基本支出预算和项目支出预算。基本支出预算实行定员定额管理，日常公用支出预算按照部门性质、职责、工作量差别等划分若干档次，制定标准定员定额体系，逐部门核定。
部门预算采取自下而上的编制方式，编制程序实行“两上两下”的基本流程。
“两上两下”：“一上”就是部门编制部门预算建议数，上报同级财政部门。“一下”就是财政部门对各部门上报的预算建议数审核、平衡后，汇总成本级预算初步方案报同级政府，经政府批准后向各部门下达预算控制限额。“二上”是各部门根据财政部门下达的预算控制限额，编制部门预算草案上报同级财政部门。“二下”是财政部门在对各部门上报的预算草案审核后，汇总成本级预算草案和部门预算草案，报经政府审批后，提交本级人民代表审议，并在本级人民代表大会批准预算草案后一个月内向本级各部门批复预算，各部门应当在财政部门批复本部门预算之日起15日内批复所属各单位的预算，并负责具体执行。
建立部门预算制度的重要意义。1实行综合预算，统一了预算分配权，实现了预算编制的统一性，增强预算的透明度，提高预算分配的规范性和完整性。2通过加强结余资金管理、引入绩效评价等，增强预算管理的科学性、提高财政资源配置效率和财政资金使用效益；3确立了部门作为部门预算主体的地位，承担着预算管理责任，部门财权与事权相结合，有利于提高政府宏观调控和各部门统筹安排资金的能力，有利于推动部门和行业事业的发展。4预算从基层编起，经过部门审核汇总、财政综合平衡，再报政府审定、人民代表大会审批，使预算形成的链条更加严密，增强了预算决策的科学化和民主化，预算法治性约束大大增强，有效规范政府的管财行为，财政的理财行为和部门的用财行为。
2、将预算外资金纳入预算管理。2011年起，将按预算外资金管理的收入（不含教育收费）全部纳入预算管理。
（1）预算管理方式。
中央各部门各单位的教育收费作为本部门的事业收入，纳入财政专户管理，收缴比照非税收入收缴管理制度执行。
中央部门预算外收入全部上缴中央国库，支出通过财政预算或政府性基金预算安排。
交通运输部集中的航道维护收入纳入政府性基金预算管理；
中央部门收取的主管部门集中收入、国有资产出租出借收入、广告收入、捐赠收入、回收资金、利息收入等预算外收入纳入一般预算管理，使用时用于收入上缴部门的相关支出，专款专用。
（2）收入预算级次和支出安排原则。预算外收入纳入预算管理后，收入预算级次保持不变，原上缴中央财政专户的收入上缴中央国库。相应取消全部预算外收支科目。地方各级财政部门按照国务院关于把政府所有收支全部纳入预算管理的规定，将全部预算外收入纳入预算管理。
（3）将预算外资金纳入预算管理的重要意义。1将预算外资金纳入预算管理，使各项收支活动成为有机统一的整体，有利于加强财政资金管理，增强财政预算的完整性，有利于充分发挥财政的调控职能；2有利于完善预算分配制度，进一步提高财政管理水平，推动加快建立由财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的政府预算体系；3使预算外资金收支全过程处于人民代表大会、政府及其财政部门的监督之下，有利于规范预算管理，提高依法理财的水平，有利于从源头上预防腐败。
（二）预算执行制度
预算执行制度是预算实施的关键环节。
1、建立国库集中收付制度。2001年开始，我国正式实施国库管理制度改革，改革的目标是将传统的财政资金银行账户管理体系和资金缴拨方式，改为以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。
主要内容：建立以财政部门为主体的国库单一账户体系，所有财政性资金全部在国库单一账户体系中运作，由财政部门统一管理。规范财政性资金收缴方式，对政府财政收入分别实行直接缴库和集中汇缴制度。改变财政资金分散拨付方式，财政部门通过国库单一账户体系直接支付或授权各部门支付到个人、用款单位或者商品供应商和劳务提供者。
建立国库集中收付制度的意义有：1加强了预算执行过程的监督控制。2提高预算执行管理信息的透明度。3增强了财政宏观调控能力。
2、实施政府采购制度。政府采购指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
2003年《中华人民共和国政府采购法》正式实施，标志着政府采购制度改革进入新的历史发展时期。
五、实施全面规范、公开透明预算制度的主要内容
建立全面规范、公开透明预算制度的主要内容有：
1、建立健全预算编制、执行、监督互相制约、相互协调机制。
2、完善政府预算体系。
3、建立跨年度预算平衡机制。
4、实施中期财政规划管理。财政部门会同各部门研究编制3年滚动财政规划。
5、全面推进预算绩效管理。
6、建立政府资产报告制度。
政府资产报告制度是对政府各类资产进行计量、汇总、分类和上报等的制度性安排，是政府资产管理应遵循的原则、方法和程序的总称。
政府资产包括行政事业单位占有使用资产、政府经管资产、企业国有权益等。
政府资产报告通常包括政府资产报表和政府资产分析报告两部分。
7、建立权责发生制政府综合财务报告制度。
政府综合财务报告主要反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，主要包括：政府资产负债表、收入费用表等财务报表和报表附注，以及以此为基础进行的综合分析等。
8、建立财政库底目标余额管理制度。
主要内容包括：一是建立国库现金流量预测制度；二是完善国库现金管理银行账户、资金清算及核算关系；三是健全完善国库现金管理投融资运行机制，四是完善国库现金管理风险监控管理机制。
9、推进预算、决算公开。
除涉密信息外，政府预算、决算支出全部细化公开到功能分类的“项”级科目；逐步将部门预算、决算公开到“基本支出”和“项目支出”。
第十六章 财政管理体制
一、财政管理体制内容与类型
（一）财政管理体制的含义
财政管理体制，指国家管理和规范中央与地方政府之间以及地方各级政府之间划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项根本制度。有广义和狭义之分。
广义的财政管理体制，主要包括，政府预算管理体制、税收管理体制、公共部门财务管理体制等。
狭义的财政管理体制，指政府预算管理体制。政府预算管理体制是财政管理体制的中心环节。
（二）财政管理体制的内容
1、财政分配和管理机构的设置。我国的财政管理机构分为中央、省、市、县、乡五级。
2、政府间事权及支出责任的划分。重要原则有：
（1）受益原则。根据公共产品和服务的受益范围来划分政府间事权。
（2）效率原则。根据产品的配置效率来确定事权的归属。
（3）区域原则。根据公共产品和服务的区域性来划分政府间事权。
（4）技术原则。根据公共产品和服务的规模大小、技术难易程度来划分政府间事权。
3、政府间财政收入的划分。税种属性是决定政府间财政收入划分的主要标准。
一般遵循以下几个重要原则。一是集权原则；二是效率原则；三是恰当原则，四是收益与负担对等原则。
国际经验，政府间财政收支划分呈现的基本特征是收入结构与支出结构的非对称性安排。即收入结构划分以中央政府为主，支出结构划分以地方政府为主。
4、政府间财政转移支付制度
（三）财政管理体制的类型
1、财政管理体制的两种模式。
（1）财政联邦制模式。
财政联邦制模式下的财政管理体制，指在宪法和相关法律确定的各级政府独立事权基础上，各级政府独立地行使各自的财权财力，自收自支，自求平衡，自行管理，自成一体的体制。政府间的财政联系主要依靠分税制和转移支付制度来实现。美加德澳俄印等实行财政联邦制。
（2）财政单一制模式。
财政单一制模式下的财政管理体制，指中央和地方各级政府在中央统一领导下，根据事权划分及与之相适应的财权财力划分，统一财政预算和分级管理的一种体制。法英日韩意等实行财政单一制。
2、改革开放后我国财政管理体制的变化。
新中国成立以来，从总体上一直实行统收统支、高度集中的财政管理体制。1978年进入改革开放后，历经了3次大的改革，可以概括为“包干型”财政管理体制。
（1）1980-1984年，“划分收支，分级包干”体制。也称为“分灶吃饭”体制。
（2）1985-1987年，“划分税种、核定收支、分级包干”。
（3）1988-1993年，实行包干财政体制。
（4）1994年开始，实施分税制财政体制，标志着我国财政管理体系改革进入到制度创新的新阶段。
（四）财政管理体制的作用
1、保证各级政府和财政职能的有效履行。
2、调节各级和各地政府及其财政之间的不平衡。
3、促进社会公平，提高财政效率。
二、分税制财政管理体制
分税制财政管理体制，简称分税制，指将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的一种财政管理体制。实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。
我国从1994年开始实行分税制财政管理体制。
（一）分税制财政管理体制的主要内容
1、支出责任划分。
中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构，协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。
地方财政承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济社会发展所需支出。
2、收入划分。
将维护国家权益、实施宏观调控所必须的税种划分为中央税。
将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税。
将适合地方征管的税种划为地方税，并调整、充实地方税种，增加地方税收入。
（二）分税制财政管理体制的主要成效
1、建立财政收入稳定增长机制。
2、增强了中央政府宏观调控能力
3、促进了产业结构调整和资源优化配置
（三）深化财政体制改革的主要任务与内容
现行的财政体制的问题，主要是中央和地方事权与支出责任不清晰、不合理、不规范。转移支付制度不完善，财政转移支付结构不合理。
财政体制改革总的方向是，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方的收入划分，合理划分政府间事权与支出责任，促进权力与责任、办事与花钱相统一，全面提升国家治理效率。
1、完善中央地方事权和支出责任划分。
1）适度加强中央事权；2）明确中央与地方共同事权；3）明确区域性公共服务为地方事权；4）调整中央和地方的支出责任。
2、进一步理顺中央和地方的收入划分。
将收入周期性波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性大、易转嫁的税种划分为中央税，或中央分成比例多一些。
将其余具有明显受益性和区域性特征、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划分为地方税，或地方分成比例多一些。
结合全面实施营业税改征增值税改革，完善消费税制度，加快资源税改革、开征环境保护税等税制改革。
按照适当、可控、有限的原则扩大地方税权，有效引导地方政府转变经济发展方式。
三、财政转移支付制度
（一）财政转移支付及其特点
1、财政转移支付的含义。政府间财政转移支付制度是指在处理中央与地方财政关系时，协调上下级财政之间关系的一项重要制度。
建立政府间财政转移支付制度，目的是解决地方政府收支不平衡的问题，以及因地区间经济发展不平衡而引起的全国公共服务水平不均衡的问题，实现经济社会的稳定协调发展。
财政转移支付制度具有重要作用：
一是通过财政转移支付为地方提供稳定的收入来源，，弥补其收支差额，这是财政转移支付制度的最基本作用。
二是通过财政转移支付可以在一定程度上解决各地方之间因财政状况不同而造成的公共服务水平不均衡的问题。
三是实施财政转移支付制度，中央政府通过对地方政府的专项拨款，可以对地方的财政支出项目进行调节，体现中央政府的政策意图，使地方政府行为符合中央政府的宏观调控政策，从而有利于增强中央政府对地方政府的控制能力。
2、财政转移支付的特点。
（1）完整性。从转移支付的目标、种类、方式、到具体因素和数额的确定分配与监督，都要有一整套科学、完整的制度安排。
（2）对称性。上级政府对下级政府转移支付的财力，要与能够满足该级政府承担、履行的事权职责需求相对应。
（3）科学性。
（4）统一性和灵活性相结合。
（5）法制性。
（二）我国现行的财政转移支付制度
1、财政转移支付分类。转移支付具体形式多种，一般可归结为均衡拨款与专项拨款两大类。
通常，对于地方事权范围的支出项目，中央政府通过一般性转移支付实施财力匹配与均衡；专项转移支付严格限于中央委托事务、共同事权事务、效益外溢事务和符合中央政策导向事务。
2、我国财政转移支付分类。由一般性转移支付和专项转移支付组成。
（1）一般性转移支付。指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，由地方统筹安排。
目前，一般性转移支付包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、资源枯竭城市转移支付等具体项目。
均衡性转移支付，指按照公平、公正、循序渐进原则，主要参照各地标准财政收入和标准财政支出的差额及可用于转移支付的资金规模等客观因素，按统一公式计算确定的转移支付。
标准财政收入依据各地工业增加值指标测算，旨在衡量各地财政收入能力，反映各地政府的收入努力程度；标准财政支出按照各地总人口，并适当考虑面积、海拔、温度、距离、少数民族人口比重等因素测算。
（2）专项转移支付。指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事物或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需要按规定用途使用。
专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。具体项目较多。
（3）税收返还制度。
税收返还是1994年实施分税制和工商税制改革时，中央为了保证财税体制改革顺利进行，保持各个地方的既得利益而采取的一种补偿机制，实际是将因财政体制改革而集中到中央的收入“存量”返还给地方。
目前，中央对地方税收返还包括增值税定额返还、消费税定额返还、所得税基数返还和成品油价格与税费改革税收返还。
（三）规范财政转移支付制度的任务
推进转移支付制度改革，形成以均衡地区间基本财力，由地方统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。
1、完善一般性转移支付的稳定增长机制。
2、清理、整合、规范专项转移支付项目。
四、合理划分中央和地方财政事权和支出责任
（一）总体要求
1、坚持中国特色社会主义道路和党的领导
2、坚持财政事权由中央决定
3、坚持有利于健全社会主义市场经济体制
4、坚持法治化规范化道理。
5、坚持积极稳妥统筹推进。
（二）划分原则
1、体现基本公共服务受益范围。
2、兼顾政府职能和行政效率。
3、实现权、责、利相统一。
4、激励地方政府主动作为。
5、做到支出责任与财政事权相适应。
（三）主要内容
1、推进中央与地方财政事权划分。
（1）适度加强中央的财政事权
（2）保障地方履行财政事权。
（3）减少并规范中央与地方共同财政事权
（4）建立财政事权划分动态调整机制。
2、完善中央与地方支出责任划分
（1）中央的财政事权由中央承担支出责任
（2）地方的财政事权由地方承担支出责任
（3）中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任
3、加快省以下财政事权与支出责任划分。
第十七章 财政政策
一、财政政策功能与目标
（一）财政政策的含义。
财政政策是一国政府为实现预期的经济社会发展目标，对财政收支关系进行调整的指导原则和措施。
财政政策由预算政策、税收政策、支出政策、国债政策等组成。
（二）财政政策的功能
1、导向功能。
财政政策通过财政分配和管理活动，调整人们的物质利益，引导国民经济运行。一方面，财政政策配合国民经济总体政策和各部门、各行业的政策，提出明确的调控目标。另一方面，财政政策不仅规定应该做什么，不应该做什么，还要通过利益机制引导和调整人们的经济行为。
2、协调功能。主要体现在对社会经济发展过程中，在地区之间、行业之间、部门之间等出现的某些失衡状况进行调节和制约。一方面，通过财政收支调整社会分配关系，另一方面，在财政政策工具体系中，预算、税收、债务、投资等政策工具相互配合运用，有效发挥财政政策的协调功能。
3、控制功能。指政府通过财政政策调节企业和居民等市场经济主体的经济行为，实现对经济社会的有效控制。
4、稳定功能。指政府通过财政政策，调整社会总需求和总供给，实现总供需的总量平衡和结构平衡，进而实现国民经济的又好又快发展。
（三）财政政策的目标
财政政策的目标是政府制定和实施财政政策要达到的预期目的。
财政政策通过调节社会总需求与总供给，优化社会资源配置，实现促进充分就业、物价基本稳定、国际收支平衡和经济稳定增长的目标。
1、促进充分就业。充分就业是衡量资源充分利用的一个个指标，它表明生产要素的投入情况，通常用失业率表示。
2、物价基本稳定。物价基本稳定是各国政府努力追求的目标之一。
3、国际收支平衡。指经常项目收支、资本项目流入流出的差额之和为零，它是国际贸易和国际资本的综合平衡。
经常项目，亦称贸易项目，是指一国的商品和劳务的进口和出口。经常项目平衡亦称贸易平衡，是指商品和劳务的进口等于出口；出口大于进口，经常项目有盈余，也称为国际贸易顺差；出口小于进口，经常项目有赤字，亦称国际贸易有逆差。
资本项目，指一国资本的流入和流出。资本项目平衡时指资本流入等于资本流出，资本流入大于资本流出，资本项目有盈余；资本流入小于资本流出，资本项目有赤字。
4、经济稳定增长。指一个国家或地区在一定时期内的经济发展速度和水平保持稳定。
经济稳定增长取决于两个源泉，一个是生产要素投入的增长，另一个是生产要素的技术进步程度。
二、财政政策工具与类型
（一）财政政策的工具
财政政策工具是指以达到财政政策目标的各种财政手段，主要有预算、税收、公债、公共支出、政府投资和财政补贴等。
1、预算政策。预算调节经济的作用主要表现在财政收支的规模及其差额上。
2、税收政策。首先，税收是政府凭借政治权力参与社会产品分配的方式，是保持经济稳定运行的重要手段；其次，税收是政府实行公平收入分配政策的重要手段。
3、公债政策。公债是政府实施宏观调控的重要政策工具。首先，通过调整公债的流动性程度，对经济运行产生扩张性或者紧缩性的影响。其次，通过调整公债发行利率水平影响金融市场利率的变化。
4、公共支出政策。指政府用于满足纯公共需要的一般性支出，主要包括狭义的购买性支出和转移性支出两大部分。狭义支出是指政府进行日常行政事务活动所需要的商品和劳务支出，即政府的消费性支出。转移性支出是指直接表现为财政资金无偿、单方面转移的支出，包括政府补助支出、捐赠支出和债务利息支出。
5、政府投资政策。指财政用于资本项目的建设性支出，它最终将形成各种类型的固定资产。政府投资是政府实施宏观调控、克服某些领域市场失灵问题的必要和重要的手段。首先，通过调整政府投资规模，可以影响社会总需求和未来社会总供给，从而影响社会供求总量。其次，通过调整政府投资方向，可以对经济结构发挥重要调节作用，促进资源合理配置和产业结构优化。
6、财政补贴政策。首先，财政补贴政策是保持经济平衡运行的重要手段之一，其次，财政补贴还是政府实行公平收入分配政策的重要手段。
（二）财政政策的类型
1、根据财政政策调节经济周期的作用划分，自动稳定的财政政策和相机抉择的财政政策。
自动稳定的财政政策，指财政制度本身存在一种内在的，不需要政府采取其他干预行为就可以随着经济社会的发展而自动调节经济运行的机制。这种机制也被称为财政“自动稳定器”。主要表现在两个方面：1）累进所得税（包括个人所得税和企业所得税）的自动稳定作用。2）政府福利支出的自动稳定作用。
相机抉择的财政政策，指政府根据一定时期的经济社会状况，主动灵活地选择不同类型的反经济周期的财政政策工具，干预经济运行，实现财政政策目标。
相机抉择的财政政策包括汲水政策和补偿政策。
汲水政策，指在经济萧条时期进行公共投资，以增加社会有效需求，使经济恢复活力的政策，具有四个特点：1）以市场经济所具有的自发机制为前提，是一种诱导经济复苏的政策；2）以扩大公共投资规模为手段，启动和活跃社会投资；3）财政投资规模具有有限性；4）是一种短期财政政策。
补偿政策，指政府有意识地从当时经济状态的反方向上调节经济变动的财政政策，以达到稳定经济波动的目的。
2、根据财政政策在调节国民经济总量和结构中的不同功能划分，扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策。
扩张性财政政策，指通过财政收支活动增加和刺激社会总需求的政策。
紧缩性财政政策，指通过财政收支活动减少和抑制社会总需求的政策。
中性财政政策，亦称为均衡性财政政策，指在经济稳定增长时期，政府通过实施财政收支基本平衡或者动态平衡的财政政策，既不产生扩张效应，也不产生紧缩效应，以保持经济的持续稳定发展。
根据国家宏观调控的目标要求，财政政策需要与货币政策协调配合，才能充分发挥财政政策的功能作用，实现国家宏观调控的目标。他们协调配合主要有三种类型：1）“双松”搭配类型，指扩张性财政政策与扩张性货币政策的组合；2）“双紧”搭配类型，指紧缩性财政政策与紧缩性货币政策的组合。3）“松紧”搭配类型。具体包括两种情况，一是紧的财政政策和松的货币政策组合。可能难以抑制通货膨胀，二是松的
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财政之二
第十四章 税收制度
一、税制要素和税收分类
（一）税制要素
税制要素，指构成一国税收制度的主要因素，具体包括纳税人、课税对象、税率、纳税环节、纳税期限、减税和免税、违章处理、纳税地点等。其中，纳税人、课税对象和税率是税制的基本要素。
1、纳税人。即纳税主体，指直接负有纳税义务的单位和个人。纳税人可能是自然人也可能是法人。与之相关的两个概念是负税人和扣缴义务人。负税人是最终负担税款的单位和个人。扣缴义务人是指法律、行政法规规定负有代扣代缴、代收代缴税款义务的单位和个人。
2、课税对象。即征税客体，指税法规定的征税目的物。课税对象是不同税种间相互区别的主要标志，它规定了政府可以对什么征税。现代税制下主要的课税对象有所得、消费和财富。与之相关的概念是税源、税目和计税依据。税源即税收的经济来源或最终出处。税目即税法规定的课税对象的具体项目，是对课税对象的具体划分，反映具体的征税范围，代表征税的广度。计税依据（或课税标准）是指计算应纳税额的依据，它规定了如何确定和度量课税对象，以便计算税基。两种主要的计税依据分别是计税金额（从价税）和计税数量（从量税）。计税金额可以是收入额、利润额、财产额、资金额。
3、税率。指税法规定的应征税额与课税对象之间的比例，是计算应征税额的标准，是税收制度的中心环节。
应征税额=课税对象X税率。税率的高低，体现着征税的深度。
税率可分为比例税率、定额税率（固定税额）和累进（退）税率。
比例税率是指对于同一课税对象，不论其数量大小都按同一比例征税的一种税率制度。主要特点是税率不随课税对象数量的变动而变动。具体运用上，包括单一比例税率和差别比例税率。其中，差别比例税率又可分为产品差别比例税率、行业差别比例税率、地区差别比例税率和幅度差别比例税率四种。
定额税率是税率的一种特殊形式，是按课税对象的一定计量单位规定固定税额，而不是按规定征收比例的一种税率制度。它是以绝对金额表示的税率，一般适用于从量计征的税种。在具体运用上，可分为单一定额税率、差别定额税率、幅度定额税率和分类分级定额税率四种。
累进税率，税率随着课税对象的增大而提高。累进税率因计算方法和依据不同，又可分为全额累进税率和超额累进税率。全额累进税率是对课税对象的全部数额都按与之相应的税率计算税额。超额累进税率是把课税对象按数额大小划分为若干等级，每个等级由低到高规定相应的税率，每个等级分别按该等级的税率计征。累退税率与累进税率正好相反。
4、纳税环节。指在国民收入与支出环流的过程中，按照税法规定应当缴纳税款的环节。
5、纳税期限。指税法规定的纳税人发生纳税义务后向国家缴纳税款的期限。
6、减税和免税。指税法对某些纳税人或课税对象给予鼓励和照顾的一种特殊规定。减税，指对应纳税额少征一部分税款，免税，指对应纳税额全部免征。除税法列举的免税项目外，一般减税、免税都属于定期减免性质。
7、违章处理。是税务机关对纳税人违反税法的行为采取的处罚性措施，它是税收强制性特征的体现。
8、纳税地点。是纳税人应当缴纳税款的地点。一般来说，纳税地点和纳税义务发生地是一致的。
（二）税收分类
1、按课税对象的不同，主要分为流转税、所得税和财产税。
流转税是指以商品交换和提供劳务的流转额为课税对象的征收，是我国税收收入中的主体税种，占税收收入总额的60%左右。主要的流转税税种有：增值税、消费税等。
所得税是指以纳税人的所得额为课税对象的税收，目前我国已经开证的所得税有个人所得税和企业所得税。
财产税是指以各种财产（包括动产和不动产）为课税对象的税收，目前我国开征的财产税有房产税、车船税、契税等。
我国除上述三大类税外，还可再分出资源税类和行为税类。资源税指对开发和利用国家自然资源而取得级差收入的单位和个人征收的税，目前我国资源税类包括资源税、土地使用税等。行为税指对某些特定经济行为开征的税，目前我国行为税类包括印花税、城市维护建设税等。
2、按计量课税对象的标准不同，划分为从价税和从量税。
从价税是指以课税对象的价格为计税依据的税收，如增值税、所得税等。
从量税是指以课税对象的数量、重量、容量或体积为计税依据的税收，如消费税种的啤酒、汽油、柴油等课税项目采用的就是从量税的形式。
3、按税收与价格的关系，划分为价内税和价外税。
价内税是指税款构成商品或劳务价格组成部分的税收。
价外税是指税款作为商品或劳务价格以外附加的税收。
消费税属于价内税，增值税在零售以前各环节采取价外税，在零售环节采取价内税。
4、按税负能否转嫁，划分为直接税和间接税。
直接税指由纳税人直接负担税负、不发生税负转嫁关系的税收，如所得税、财产税。
间接税是指纳税人能降税负转嫁给他人负担的税收，如各种流转税。
5、按税收管理权限和使用权限，划分为中央税、地方税、中央和地方共享税。
中央税，指中央管辖课征并支配的税种，如目前我国的消费税、关税。
地方税，指由地方管辖课征并支配的税种，如目前我国的契税、房产税、耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税、车船税等。
中央和地方共享税是指属于中央政府和地方政府共同享有并按照一定比例分成的税种，如增值税、个人所得税、企业所得税等。
二、流转税
（一）流转税的主要特点
流转税，也称商品税，是指所有以商品流转额和非商品流转额为课税对象的税种的总称。商品流转额，指销售商品的收入额，非商品流转额指交通运输、邮电通信、金融保险以及各种服务性行业的营业收入额。
流转税是我国的主体税种，其收入占税收收入总额的60%左右。具有以下特点：
1、课税普遍。
2、以商品和劳务的流转额或交易额为计税依据。
3、除少数税种或税目实行定额税率哎，流转税普遍实行比例税率，计算简单，便于征收管理。
我国现行税制中对商品和非商品征收的流转税包括增值税、消费税。
（二）增值税
增值税是以单位和个人生产经营过程中取得的增值额为课征对象征税的一种税。
增值税特点有：不重复征税，具有中性税收的特征；逐环节征税，逐环节扣税，最终消费者是全部税款的承担者；税基广阔，具有征收的普遍性和连续性。
增值税优点，体现在：能够平衡税负，促进公平竞争；既便于对出口商品退税，又可以避免对进口商品征税不足；在组织财政收入上具有稳定性和及时性；在税收征管上可以相互制约，交叉审计。增值税已成为我国最重要的税种，其收入居各种税之首。2016年占全国税收收入的比重为31.2%。
1、类型。按照允许扣税的范围，国际上一般将增值税分为三种类型：一是“消费型”增值税，即允许扣除购入固定资产中所含的税款，这种类型的增值税从全社会看，全部生产资料都不课税，课税对象只限于消费资料。二是“收入型”增值税，即允许扣除固定资产折旧中所含的税款，这种类型的增值税从全社会看，课税对象相当于国民收入；三是“生产型”增值税，即不允许扣除固定资产中所含的税款，这种类型的增值税从全社会看，课税对象相当于国民生产总值。
一般认为，生产型增值税具有一定程度的重复征税特征，不是完全意义上的增值税；收入型增值税不含有重复征税，是完全的增值税；消费型增值税是一种体现鼓励投资政策的增值税。
我国从2009年1月1日起，在全国全面实施“消费型”增值税。
2、征税范围和纳税人。
现行增值税征税范围包括货物的生产、批发、零售和进口四个环节，2016年5月1日以后，随着“营改增”，增值税的征税范围覆盖第一、第二、第三产业。
增值税实行凭专用发票抵扣税款的制度。
增值税纳税人年应税销售额（包括免税销售额）超过财政部、国家税务局总局规定的小规模纳税人标准的，除按规定不办理一般纳税人资格认定的情形外，应当向主管税务机关申请一般纳税人资格认定；年应税销售额未超过标准的以及新开业的纳税人，可以向主管税务机关申请一般纳税人资格认定。
纳税人一经认定为一般纳税人后，不得转为小规模纳税人。
3、税率与征收率。
增值税的税率适用于一般纳税人。目前有基本税率13%、9%、6% 、0 四档税率。
增值税的征收率适用于小规模纳税人和特定一般纳税人，均按3%的征收率计征，但销售自行开发、取得、自建的不动产以及不动产租赁服务按5%计征。
4、计税方法。
一般纳税人缴纳增值税采取扣税法，应纳税额为销项税额扣除进项税额后的余额，其中销项税额=销售额X适用税率；进项税额为购进货物或接受应税劳务所支付或负担的增值税额，一般以当期购货发票中注明的允许扣除的增值税款为准。
小规模纳税人不实行扣税法，其应纳税额计算公式为：应纳税额=销售额X征收率。
进口货物应纳税额计算公式为：应纳税额=组成计税价格X税率。
（三）消费税
消费税是对特定消费品和消费行为征收的一种税，其目的是调整产品结构、引导消费方向、保证国家财政收入、平均税率一般较高。
我国消费税是在对货物普遍征收增值税的基础上，选择少数消费品再征收一道消费税。
1、征收范围和纳税人。消费税采取列举征税办法，即只对列入征税目录的消费品征税，未列入的不征税。
凡在中华人民共和国境内生产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人，为消费税的纳税义务人。
2、税目和税率。
消费税采取按产品列举税目的办法。我国征收消费税的消费品有烟、酒、高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮焰火、成品油、摩托车、小汽车、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板、电池和涂料共15类消费品。
消费税率采用比例税率和定额税率两种基本形式。其中，大多数应税消费品采用1%-56%的比例税率；啤酒、黄酒和成品油适用于定额税率；白酒、卷烟等应税消费品实行定额税率与比例税率相结合的复合计税办法。
3、计税方法。消费税实行从价定率、从量定额，或从价定率和从量定额复合计税的办法计算应纳税额。对卷烟和白酒实行复合计税办法。
三、所得税
（一）所得税的主要特点
所得税是对所有以所得为课税对象的税种的总称。所得税的特点：1税负相对比较公平，符合“量能负担”的原则；2所得税以纳税人的应税所得额为计算依据，属于单环节征收，不存在重复征税问题；应税所得额不构成商品价格的追加，也不易转嫁，不会影响商品的相对价格；3税源可靠，收入具有弹性。
（二）企业所得税
企业所得税是对在中华人民共和国境内的企业和其他取得收入的组织，就其生产、经营所得和其他所得征收的一种税。
企业所得税的主要内容包括：
1、纳税人。在中华人民共和国境内的一切企业和其他取得收入的组织为企业所得税的纳税人。个人独资企业、合伙企业不适用企业所得税法。
2、税率。企业所得税税率为25%。非居民企业在中国境内未设立机构、场所的，或者虽设立机构、场所，但取得的所得与其所设机构、场所没有实际联系的，应当就其来源于中国境内的所得缴纳企业所得税，适用税率为20%。
3、应纳税所得额的计算。企业每一纳税年度的收入总额，减除不征税收入、免税收入、各项扣除以及允许弥补的以前年度亏损后的余额，为应纳税所得额。
4、应纳税额的计算。企业应纳税所得额乘以适用税率，减除依照企业所得税法关于税收优惠规定减免和抵免税额后的余额，为应纳税额。
5、征收管理。
除税收法律、行政法规另有规定外，居民企业以企业登记注册地为纳税地点，但登记注册地在境外的，以实际管理机构所在地为纳税地点。
居民企业在中国境内设立不具有法人资格的营业机构的，应当汇总计算、缴纳企业所得税。
企业所得税按纳税年度计算，纳税年度自公历1月1日起至12月31日止。
（三）个人所得税。是对个人的所得征收的一种税。我国现行个人所得税采取综合与分类相结合的征收制度。
1、纳税人。个人所得税以所得人为纳税人，以支付所得单位或者个人为扣缴义务人。
个人所得税的纳税人，分为居民个人和非居民个人。
居民个人：在中国境内有住所，或者无住所而一个纳税年度内在中国境内居住累计满183天的个人。居民个人从中国境内和境外取得的所得，依照规定缴纳个人所得税。
非居民个人：在中国境内无住所又不居住，或者无住所而一个纳税年度内在中国境内居住累计不满183天的个人。非居民个人从中国境内取得的所得，依照规定缴纳个人所得税。
个人所得税的纳税年度，自公历1月1日起至12月31日止。
2、课税对象。个人所得税的课税对象共有9项：1工资、薪金所得；2劳务报酬所得；3稿酬所得；4特许权使用费所得；5经营所得；6利息、股息、红利所得；7财产租赁所得；8财产转让所得；9偶然所得。1-4为 综合所得，居民个人按纳税年度合并计算个人所得税，非居民个人按月或按次分项计算个人所得税。5-9所得，依照规定分别计算个人所得税。
3、税率。综合所得，适用3%-45%的超额累进税率；经营所得，适用5%-35%的超额累进税率；利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得和偶然所得，适用比例税率20%。
4、应纳税额的计算。个人所得税应纳税额=应纳税所得额X适用税率。
（1）居民个人的综合所得，以每一纳税年度的收入额减除费用60000元以及专项扣除、专项附加扣除和依法确定的其他扣除后的余额，为应纳税所得额。其中劳务报酬所得，稿酬所得、特许权使用费所得以收入减除20%的费用后的余额为收入额，稿酬所得的收入额减按70%计算。
非居民个人的工资、薪金所得，以每月收入额减除费用5000元后的余额为应纳税所得额；劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得，以每次收入额为应纳税所得额。
（2）经营所得，以每一纳税年度的收入总额减除成本、费用以及损失后的余额，为应纳税所得额。
（3）财产租赁所得，每次收入不超过4000元的，减除费用800元；4000元以上的，减除20%的费用，其余额为应纳税所得额。
（4）财产转让所得，以转让财产的收入额减除财产原值和合理费用后的余额，为应纳税所得额。
（5）利息、股息、红利所得和偶然所得，以每次收入额为应纳税所得额。
（6）扣除。个人将其所得对教育、扶贫、济困等公益慈善事业进行捐赠，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除；国务院规定实行全额税前扣除的，从其规定。
专项扣除包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等社会保险费和住房公积金等。
专项附加扣除包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人等支出。
5、税收优惠。免征个人所得税：1省级政府、国务院部委和中国人民解放军军以上单位，以及外国组织、国际组织颁发的科学、教育、技术、文化、卫生、体育、环境保护等方面的奖金；2国债和国家发行的金融债券利息；3按照国家统一规定发给的补贴津贴，4福利费、抚恤金、救济金、5保险赔款，6军人的转业费、复员费、退役金、7按照国家统一规定发给干部、职工的安家费、退职费、基本养老金或者退休费、离休费、离休生活补助费，8依照有关法律规定应予免税的各国驻华使馆、领事馆的外交代表，领事官员和其他人员的所得。9中国政府参加的国际公约、签订的协议中规定免税的所得，10国务院规定的其他免税所得。
可以减征个人所得税，1残疾、孤老人员和烈属所得；2因自然灾害遭受重大损失的，3，国务院可以规定其他减税情形。
6、征收管理。
（1）有下列情形之一的，纳税人应当依法办理纳税申报。1取得综合所得需要办理汇算清缴；2取得应税所得没有扣缴义务人，3取得应税所得，扣缴义务人未扣缴税款。4取得境外所得，5因移居境外注销中国户籍，6非居民个人在中国境内从两处以上取得工资、薪金所得，7国务院规定的其他情形。
（2）居民个人取得综合所得，按年计算个人所得税，有扣缴义务人的，按扣缴义务人按月或者按次预扣预缴税款；需要办理汇算清缴的，应当在取得所得的次年3月1日至6月30日内办理汇算清缴。
（3）纳税人取得经营所得，按年计算个人所得税，由纳税人在月度或者季度终了后15日内向税务机关报送纳税申报表，并预缴税款。
（4）纳税人取得应税所得没有扣缴义务人的，应当在取得所得的次月15日内向税务机关报送纳税申报表，并缴纳税款。
（5）扣缴义务人每月或者每次预扣、代扣的税款，应当在次月15日内缴入国库，并向税务机关报送扣缴个人所得税申报表。
四、财产税
（一）财产税的特点
财产税是对所有以财产为课税对象的税种的总称。财产税一直是地方政府财政收入的主要来源。
财产税具有如下优点：1符合税收的纳税能力原则；2课税对象是财产价值，税源比较充分且相对稳定，不易受经济变动因素的影响。3征税原则是由财产者纳税，无财产者不纳税，具有收入分配功能，一定程度上有助于避免社会财富分配不均；4财产持有者在财产使用上一般不与他人发生经济关系，财产税属于直接税，不易转嫁。
财产税也存在缺点：1税收负担存在一定的不公平性，2收入弹性较小，3在经济不发达时期，课征财产税会减少投资者的资本收益，降低投资者的投资积极性，在一定程度上对资本的形成可能带来障碍。
我国现行税制中属于财产税类的税种主要有房产税、车船税等。
（二）车船税
制定车船税法具有重要意义：一是体现税收法定原则，二是促进税收法律体系建设，三是通过立法完善税制，体现税负公平，四是作为第一部由条例上升为法律的税法和第一部地方税收的法律具有标志性作用。
1、纳税人，在境内属于规定的车辆、船舶的所有人或者管理人，为车船税的纳税人。
2、计税依据。乘用车按排气量，客车按载客人数，摩托车按辆，其他车辆按整备质量，机动船舶按净吨位，游艇按艇身长度。
3、税额。车辆具体适用税额由省省市区依照规定的税额幅度和国务院的规定确定。
目前我国对乘用车征缴三种税收，即车辆购置税，燃油消费税和车船税。车辆购置税起源于车辆购置附加费，燃油消费税起源于养路费等收费，都是费改税而来，筹集资金专门用于公路建设和养护。车船税属于财产税，是在保有环节征收的税种。
五、深化税收制度改革
（一）税收制度改革的目标取向
1、优化税制结构。
2、完善调节功能
3、稳定宏观税负
4、推进依法治税。
（二）税收制度改革的主要内容
1、进一步发挥消费税调节功能
2、加快资源税从价计征改革
3、加快推进房产税制度改革
4、建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度。
5、加强和改进税收优惠政策的设定
6、完善国税、地税征管体制。
第十五章 政府预算
一、政府预算的职能与原则
（一）政府预算的含义
政府预算，指具有法律规定和制度保证的、经法定程序审核批准的政府年度财政收支计划。
具体含义包括：
从技术方面看，包括：1在形式上，政府预算是政府的财政收支计划，以预算平衡表的形式体现，预算表反映了政府资金的来源和流向，体现了政府的年度工作重点和方向。2在内容上，政府预算是政府对财政收支的计划安排，反映可供政府集中支配的财政资金数量的多少，是财政部门按法定程序管理财政资金的活动。
政府预算的编制反映政府对财政收支的计划安排，预算的执行是财政收支的筹措和使用过程，决算是政府预算执行的总结。政府预算是政府理财的主导环节和基本环节。
从政治方面看，政府预算是重大的政治行为。1政府预算指标背后反映的是政府在做什么和不做什么之间做出的选择；2政府预算反映了支出上的优先权，3政府预算反映了政府准备购买的具体公共物品和服务及其成本。
从本质上看，政府预算是国家和政府意志的体现。
（二）政府预算的职能
政府预算具有三大职能：
1、反映政府部门的活动。
2、监督政府部门收支运作的情况。
3、控制政府部门的支出。
（三）政府预算的原则
政府预算原则，指政府选择预算形式、体系和在预算编制、审查、执行过程中所必须遵循的指导思想，是制定政府财政收支计划的重要方针。
政府预算原则的演变：注重控制性，到注重周密性，到功能预算理论的功能性-以财政措施的实施结果作为安排政府预算收支的依据。
政府预算原则主要有：
1、完整性原则。政府预算必须包括政府所有的财政收入和支出内容，以便全面反映政府的财政活动。
2、统一性原则。在分级财政体制中，中央和地方各级政府预算必须按统一的预算科目、统一的口径、程序来计算、填列和编制统一的预算。
3、可靠性原则。也称为谨慎性原则，指各级政府预算必须建立在积极、稳健、可靠的基础上，有充分而确实的依据，预算数应尽量准确地反映可能出现的结果，保证预算能得到真实可靠的执行。
4、合法性原则。指政府预算活动的每个环节必须按照法定程序进行，政府预算的成立，预算执行中的调整和预算执行结果都必须经过立法机关审查批准。
5、公开性原则。政府预算反映了政府的活动范围、方向和政策，与全体公民的切身利益紧密相关。政府预算的内容及其执行情况，除少数涉及国家秘密的信息外，必须明确并采取一定的形式公之于众，便于人民代表理解和审查，并置于社会公众监督之下。同时，政府财政收支计划的制定、执行、执行中的调整和决算与评估的过程，应向社会公众公开。
6、年度性原则。政府预算编制和执行，都要有时间上的节点，即收支预算的起讫时间。
政府预算起讫时间通常为一年，称为预算年度，预算年度有历年制和跨年制两种。
（四）政府预算的分类
1、按政府编制形式分类，分为单式预算和复式预算。
单式预算是政府财政收支汇集编入一个总预算之内，形成一个收支项目安排对照表。
单式预算优点：一是简单明了，整体性强，二是便于编制，易于操作。
单式预算缺点：不利于政府对复杂的财政活动进行深入分析、管理和监督。
复式预算是将年度内的全部财政收支按收入来源和支出性质，分别编制两个或两个以上的 预算，形成两个或两个以上的收支对照表。复式预算一般由经常预算和资本预算组成。经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目为支出对象；资本预算主要以国债为收入来源，以经济建设项目为支出对象。
复式预算的优点：一便于政府科学安排预算收支结构，突出重点，分类控制预算收支平衡；二是便于政府灵活运用资本性投资和国债等手段，对宏观经济运行实施宏观调控。
复式预算的缺点：编制和实施表复杂，有一定的难度。
2、按预算编制依据的内容和方法分类，分为增量（基数）预算和零基预算。
增量预算，也称基数预算，指新预算年度的财政收支计划指标在以前预算年度基础上，按新预算年度经济发展情况加以调整后确定。增量预算保持了各项财政收支指标的连续性，是传统的预算编制方法。
零基预算，指新预算年度财政收支计划指标的确定，不考虑以前年度的财政收支执行情况，只以新预算年度经济社会发展情况和财力可能为依据，重新评估各项收支的必要性及其所需金额的一种预算形式。因预算编制一切从零开始，故称零基预算。零基预算的优点是有利于克服增量预算下政府财政收支指标刚性增长的弊端，提高预算支出效率。
3、按预算作用时间长短分类，分为年度预算和多年预算。
年度预算，指预算有效期为一年的政府预算。
多年预算，指对连续多个年度（一般3-5年）的财政收支进行过预测、规划或规定的一种财政计划形式。多年预算也称中期预算，滚动预算，一般不具有法律效力。
4、按预算收支平衡状况分类，分为平衡预算和差额预算。
平衡预算指预算收入基本等于预算支出的预算。
差额预算是指预算收入大于或小于预算支出的预算。差额预算指收支差额较大的预算。
5、按预算项目是否直接反应经济效益分类，分为投入预算、绩效预算和规划-项目预算。
投入预算，指用来控制各项支出用途和金额的预算。
绩效预算，指先由政府部门确定需要履行的职能以及为履行职能所需要消耗的资源，在此基础上制定绩效目标，并用量化指标来衡量其在实施每项计划过程中取得的成绩和完成工作的情况。
规划-项目预算制度是根据国家的经济状况与发展趋势以及国家当前所要达到的总体目标，利用系统分析以及成本-效益分析等工具来评估各项公共计划的成本效益，协助政府拟定最优决策，以利于国家经济资源合理配置的一种预算制度。
6、按预算管理层次分类，分为中央预算和地方预算。
中央预算，指中央政府的预算，由中央各部门预算、中央对地方税收返还和转移支付、地方向中央上解收入等组成。
地方预算，指由地方各级政府预算组成的预算，包括本级各部门的预算、上级政府对下级政府税收返还和转移支付、下级政府对上级政府上解收入等组成。
我国政府预算级次，原则上一级政府、一级财政、一级预算。省以下各级政府预算称为地方预算。
二、我国政府预算职权划分
预算管理职权，指政府预算方针政策、预算管理法律法规的制定权、解释权和修订权，政府预算、决算的编制和审批权，预算执行，预算调整和监督权等。
1、立法机关的预算管理职权。包括：
（1）各级人民代表大会的职权。全国人民代表大会有权审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告，批准中央预算和中央预算执行情况的报告，改变或撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当决议；县级以上地方各级人民代表大会有权审查、批准、改变或撤销本级的政府财政预决算等（类同全国人民代表大会）。
（2）各级人民代表大会常务委员会的职权。全国人民代表大会常务委员会有权监督中央和地方预算的执行，审查和批准中央预算的调整方案，审查和批准中央结算；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会有权监督、审查和批准本级预算的执行、预算调整方案等（类同全国人民代表大会常务委员会）
2、各级人民政府的预算管理职权。国务院规定并向全国人大常务委员会报备，中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方返还或者给予补助的具体办法。各级人民政府组织编制本级预算草案，向本级人大会做关于本级总预算草案的报告，组织本级总预算执行，决定本级政府预备费动用，编制本级预算调整方案，监督本级各部门和下一级人民政府的预算执行，改变或撤销本级各部门和下一级人民政府关于预算方面的不恰当的决定或命令，向本级人民代表大会及其常务委员会报告本级总预算的执行情况，组织编制本级决算草案。
3、各级政府财政部门的预算管理职权。具体编制本级预算草案，具体组织本级总预算的执行，提出本级预备费动用方案，具体编制本级预算的调整方案，定期向本级人民政府和上一级财政部门报告各级预算的执行情况，具体编制本级决算草案。
4、各级政府业务主管部门的预算管理职权。制定本部门预算具体执行办法；编制本部门预算草案；组织和监督本部门预算的执行；定期向财务部门报告预算执行情况，编制本部门决算草案。
5、各单位的预算管理职权。负责编制本单位的预算、决算草案；按照规定上缴预算收入、安排预算支出，接受政府财政、审计等有关部门的监督。
6、审计机关的预算管理职权。各级审计机关应当对各级人民政府及其各部门的财政收支、国有金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照规定应当接受审计的财政收支、财务收支的真实、合法和效益，进行审计监督。
三、我国政府预算体系
我国完整的政府预算体系，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。
1、一般公共预算。指政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入，用于保证和改善民生，维持国家行政职能正常运转，保障国家安全等方面的收支预算。
一般公共预算收入，既包括用于满足政府日常行政事业活动及保障国家安全、社会稳定，发展科学、卫生、教育等各项事业开支需要的收入；也包括用于满足政府投资性支出需要的收入，主要包括税收收入和非税收入。
一般公共预算支出，按支出功能分类包括一般公共服务等，按支出经济性质分类，包括工资福利支出等。
目前，我国每年统计公报公布的财政收入、财政支出、财政赤字的数字，是就一般公共预算而言的。
2、政府性基金预算。
政府性基金指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。
政府性基金预算，指政府通过向社会征收基金、收费以及出让土地、发行彩票等方式取得收入、专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展的收支预算。
政府性基金预算与财政预算的不同，表现为资金的管理方式不同。政府性基金预算的收入具有指定用途、专款专用的特征。政府性基金支出主要是按照专款专用原则，与基金预算收入一一对应。
政府性基金收入，指纳入预算管理的各项政府性基金和地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加收入，以及原来在预算中列支的部分专项收入。
政府性基金预算的管理原则是，以收定支，专款专用，结余结转下年继续使用。
3、国有资本经营预算。是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。国有资本经营预算是政府预算的重要组成部分，预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。
国有资本经营预算制度的核心是，调整国家和国有企业之间的分配关系。
国有资本经营预算的编制遵循原则：一是统筹兼顾，适度集中，二是相对独立，相互衔接，三是分级编制，逐步实施。
国有资本经营预算的收支范围。输入主要包括从国家出资企业取得的利润、股利、股息和国有产权（股权）转让收入、清算收入等，支出主要用于对重要企业补充资本金和弥补一些国有企业的改革成本等。
2011年、2012年，中央国有资本经营预算实施范围及资本收益收取比例适当提高，具体分5类执行：第一类为企业税后利润的20%（烟草企业），第二类为企业税后利润的15%（如石油石化、电力电信、煤炭等具有资源垄断性特征的行业企业），第三类为企业税后利润的10%（如钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性行业企业），第四类收取比例为5%（如转制科研院所，邮政集团公司等），第五类免交国有资本收益（如中国储备粮总公司、中国储备棉总公司等政策性公司）。
2013年提出，全面建立覆盖全部国有企业，分级管理的国有资本经营预算和收益分享制度，资本收益上交在原有比例再提高5%左右。
4、社会保险基金预算。指政府通过社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的预算。
（1）指导思想和原则。
坚持以科学发展观为指导。
基本原则：1依法建立，规范统一。2统筹编制，明确责任。3专项基金，专款专用。4相对独立，有机衔接。5收支平衡，留有结余。
（2）编制范围。按险种分别编制，包括企业职工基本养老保险基金、城乡居民基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、居民基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。
（3）编制方法。采用科学、规范的方法，提高预算编制的预见性、准确性、完整性和科学性。
（4）编报和审批。预算草案由人力资源社会保障部汇总编制，财政部审核后，由财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告。
（5）执行和调整。社会保险基金预算不得随意调整。执行中特殊情况，应当编制社会保险基金预算调整方案。
（6）决算。决算草案由人力资源社会保障部汇总编制，财政部审核后，由财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告。
能够统筹安排使用的资金，应当统一纳入一般公共预算；具有专款专用性质且不宜纳入一般公共预算管理的资金，应当纳入政府性基金预算；国家以所有者身份依法取得的国有资本经营收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支，应当统筹纳入国有资本经营预算；通过一般性税收，社会保障费（税）即其他渠道筹集和安排的、专门用于社会保障的各项收支，应当纳入社会保险基金预算。一般公共预算是政府预算体系的基础。
四、我国政府预算编制和执行制度
政府预算制度是财政运行的基本规则，是有关政府预算活动的各种法规制度，是纳税人及其国家权力机关控制财政活动的机制。
政府预算制度是财政制度的核心，一般通过“预算法”的形式予以确定。
（一）预算编制制度
1、建立部门预算制度。部门预算是指政府部门依据国家有关政策法规及其履行职能需要，由基层单位开始编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的年度财政收支计划。部门预算制度是市场经济国家财政预算管理的基本形式。
部分预算收支，既包括行政单位预算，也包括所属事业单位预算；既包括一般收支预算，也包括政府基金收支预算，既包括基本支出预算，也包括项目支出预算；既包括财政部门直接安排的预算，也包括有预算分配权部门安排的预算。
部门收入预算编制采用标准收入预算法。部门支出预算编制采用零基预算法。支出预算包括基本支出预算和项目支出预算。基本支出预算实行定员定额管理，日常公用支出预算按照部门性质、职责、工作量差别等划分若干档次，制定标准定员定额体系，逐部门核定。
部门预算采取自下而上的编制方式，编制程序实行“两上两下”的基本流程。
“两上两下”：“一上”就是部门编制部门预算建议数，上报同级财政部门。“一下”就是财政部门对各部门上报的预算建议数审核、平衡后，汇总成本级预算初步方案报同级政府，经政府批准后向各部门下达预算控制限额。“二上”是各部门根据财政部门下达的预算控制限额，编制部门预算草案上报同级财政部门。“二下”是财政部门在对各部门上报的预算草案审核后，汇总成本级预算草案和部门预算草案，报经政府审批后，提交本级人民代表审议，并在本级人民代表大会批准预算草案后一个月内向本级各部门批复预算，各部门应当在财政部门批复本部门预算之日起15日内批复所属各单位的预算，并负责具体执行。
建立部门预算制度的重要意义。1实行综合预算，统一了预算分配权，实现了预算编制的统一性，增强预算的透明度，提高预算分配的规范性和完整性。2通过加强结余资金管理、引入绩效评价等，增强预算管理的科学性、提高财政资源配置效率和财政资金使用效益；3确立了部门作为部门预算主体的地位，承担着预算管理责任，部门财权与事权相结合，有利于提高政府宏观调控和各部门统筹安排资金的能力，有利于推动部门和行业事业的发展。4预算从基层编起，经过部门审核汇总、财政综合平衡，再报政府审定、人民代表大会审批，使预算形成的链条更加严密，增强了预算决策的科学化和民主化，预算法治性约束大大增强，有效规范政府的管财行为，财政的理财行为和部门的用财行为。
2、将预算外资金纳入预算管理。2011年起，将按预算外资金管理的收入（不含教育收费）全部纳入预算管理。
（1）预算管理方式。
中央各部门各单位的教育收费作为本部门的事业收入，纳入财政专户管理，收缴比照非税收入收缴管理制度执行。
中央部门预算外收入全部上缴中央国库，支出通过财政预算或政府性基金预算安排。
交通运输部集中的航道维护收入纳入政府性基金预算管理；
中央部门收取的主管部门集中收入、国有资产出租出借收入、广告收入、捐赠收入、回收资金、利息收入等预算外收入纳入一般预算管理，使用时用于收入上缴部门的相关支出，专款专用。
（2）收入预算级次和支出安排原则。预算外收入纳入预算管理后，收入预算级次保持不变，原上缴中央财政专户的收入上缴中央国库。相应取消全部预算外收支科目。地方各级财政部门按照国务院关于把政府所有收支全部纳入预算管理的规定，将全部预算外收入纳入预算管理。
（3）将预算外资金纳入预算管理的重要意义。1将预算外资金纳入预算管理，使各项收支活动成为有机统一的整体，有利于加强财政资金管理，增强财政预算的完整性，有利于充分发挥财政的调控职能；2有利于完善预算分配制度，进一步提高财政管理水平，推动加快建立由财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的政府预算体系；3使预算外资金收支全过程处于人民代表大会、政府及其财政部门的监督之下，有利于规范预算管理，提高依法理财的水平，有利于从源头上预防腐败。
（二）预算执行制度
预算执行制度是预算实施的关键环节。
1、建立国库集中收付制度。2001年开始，我国正式实施国库管理制度改革，改革的目标是将传统的财政资金银行账户管理体系和资金缴拨方式，改为以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。
主要内容：建立以财政部门为主体的国库单一账户体系，所有财政性资金全部在国库单一账户体系中运作，由财政部门统一管理。规范财政性资金收缴方式，对政府财政收入分别实行直接缴库和集中汇缴制度。改变财政资金分散拨付方式，财政部门通过国库单一账户体系直接支付或授权各部门支付到个人、用款单位或者商品供应商和劳务提供者。
建立国库集中收付制度的意义有：1加强了预算执行过程的监督控制。2提高预算执行管理信息的透明度。3增强了财政宏观调控能力。
2、实施政府采购制度。政府采购指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
2003年《中华人民共和国政府采购法》正式实施，标志着政府采购制度改革进入新的历史发展时期。
五、实施全面规范、公开透明预算制度的主要内容
建立全面规范、公开透明预算制度的主要内容有：
1、建立健全预算编制、执行、监督互相制约、相互协调机制。
2、完善政府预算体系。
3、建立跨年度预算平衡机制。
4、实施中期财政规划管理。财政部门会同各部门研究编制3年滚动财政规划。
5、全面推进预算绩效管理。
6、建立政府资产报告制度。
政府资产报告制度是对政府各类资产进行计量、汇总、分类和上报等的制度性安排，是政府资产管理应遵循的原则、方法和程序的总称。
政府资产包括行政事业单位占有使用资产、政府经管资产、企业国有权益等。
政府资产报告通常包括政府资产报表和政府资产分析报告两部分。
7、建立权责发生制政府综合财务报告制度。
政府综合财务报告主要反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，主要包括：政府资产负债表、收入费用表等财务报表和报表附注，以及以此为基础进行的综合分析等。
8、建立财政库底目标余额管理制度。
主要内容包括：一是建立国库现金流量预测制度；二是完善国库现金管理银行账户、资金清算及核算关系；三是健全完善国库现金管理投融资运行机制，四是完善国库现金管理风险监控管理机制。
9、推进预算、决算公开。
除涉密信息外，政府预算、决算支出全部细化公开到功能分类的“项”级科目；逐步将部门预算、决算公开到“基本支出”和“项目支出”。
第十六章 财政管理体制
一、财政管理体制内容与类型
（一）财政管理体制的含义
财政管理体制，指国家管理和规范中央与地方政府之间以及地方各级政府之间划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项根本制度。有广义和狭义之分。
广义的财政管理体制，主要包括，政府预算管理体制、税收管理体制、公共部门财务管理体制等。
狭义的财政管理体制，指政府预算管理体制。政府预算管理体制是财政管理体制的中心环节。
（二）财政管理体制的内容
1、财政分配和管理机构的设置。我国的财政管理机构分为中央、省、市、县、乡五级。
2、政府间事权及支出责任的划分。重要原则有：
（1）受益原则。根据公共产品和服务的受益范围来划分政府间事权。
（2）效率原则。根据产品的配置效率来确定事权的归属。
（3）区域原则。根据公共产品和服务的区域性来划分政府间事权。
（4）技术原则。根据公共产品和服务的规模大小、技术难易程度来划分政府间事权。
3、政府间财政收入的划分。税种属性是决定政府间财政收入划分的主要标准。
一般遵循以下几个重要原则。一是集权原则；二是效率原则；三是恰当原则，四是收益与负担对等原则。
国际经验，政府间财政收支划分呈现的基本特征是收入结构与支出结构的非对称性安排。即收入结构划分以中央政府为主，支出结构划分以地方政府为主。
4、政府间财政转移支付制度
（三）财政管理体制的类型
1、财政管理体制的两种模式。
（1）财政联邦制模式。
财政联邦制模式下的财政管理体制，指在宪法和相关法律确定的各级政府独立事权基础上，各级政府独立地行使各自的财权财力，自收自支，自求平衡，自行管理，自成一体的体制。政府间的财政联系主要依靠分税制和转移支付制度来实现。美加德澳俄印等实行财政联邦制。
（2）财政单一制模式。
财政单一制模式下的财政管理体制，指中央和地方各级政府在中央统一领导下，根据事权划分及与之相适应的财权财力划分，统一财政预算和分级管理的一种体制。法英日韩意等实行财政单一制。
2、改革开放后我国财政管理体制的变化。
新中国成立以来，从总体上一直实行统收统支、高度集中的财政管理体制。1978年进入改革开放后，历经了3次大的改革，可以概括为“包干型”财政管理体制。
（1）1980-1984年，“划分收支，分级包干”体制。也称为“分灶吃饭”体制。
（2）1985-1987年，“划分税种、核定收支、分级包干”。
（3）1988-1993年，实行包干财政体制。
（4）1994年开始，实施分税制财政体制，标志着我国财政管理体系改革进入到制度创新的新阶段。
（四）财政管理体制的作用
1、保证各级政府和财政职能的有效履行。
2、调节各级和各地政府及其财政之间的不平衡。
3、促进社会公平，提高财政效率。
二、分税制财政管理体制
分税制财政管理体制，简称分税制，指将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的一种财政管理体制。实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。
我国从1994年开始实行分税制财政管理体制。
（一）分税制财政管理体制的主要内容
1、支出责任划分。
中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构，协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。
地方财政承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济社会发展所需支出。
2、收入划分。
将维护国家权益、实施宏观调控所必须的税种划分为中央税。
将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税。
将适合地方征管的税种划为地方税，并调整、充实地方税种，增加地方税收入。
（二）分税制财政管理体制的主要成效
1、建立财政收入稳定增长机制。
2、增强了中央政府宏观调控能力
3、促进了产业结构调整和资源优化配置
（三）深化财政体制改革的主要任务与内容
现行的财政体制的问题，主要是中央和地方事权与支出责任不清晰、不合理、不规范。转移支付制度不完善，财政转移支付结构不合理。
财政体制改革总的方向是，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方的收入划分，合理划分政府间事权与支出责任，促进权力与责任、办事与花钱相统一，全面提升国家治理效率。
1、完善中央地方事权和支出责任划分。
1）适度加强中央事权；2）明确中央与地方共同事权；3）明确区域性公共服务为地方事权；4）调整中央和地方的支出责任。
2、进一步理顺中央和地方的收入划分。
将收入周期性波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性大、易转嫁的税种划分为中央税，或中央分成比例多一些。
将其余具有明显受益性和区域性特征、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划分为地方税，或地方分成比例多一些。
结合全面实施营业税改征增值税改革，完善消费税制度，加快资源税改革、开征环境保护税等税制改革。
按照适当、可控、有限的原则扩大地方税权，有效引导地方政府转变经济发展方式。
三、财政转移支付制度
（一）财政转移支付及其特点
1、财政转移支付的含义。政府间财政转移支付制度是指在处理中央与地方财政关系时，协调上下级财政之间关系的一项重要制度。
建立政府间财政转移支付制度，目的是解决地方政府收支不平衡的问题，以及因地区间经济发展不平衡而引起的全国公共服务水平不均衡的问题，实现经济社会的稳定协调发展。
财政转移支付制度具有重要作用：
一是通过财政转移支付为地方提供稳定的收入来源，，弥补其收支差额，这是财政转移支付制度的最基本作用。
二是通过财政转移支付可以在一定程度上解决各地方之间因财政状况不同而造成的公共服务水平不均衡的问题。
三是实施财政转移支付制度，中央政府通过对地方政府的专项拨款，可以对地方的财政支出项目进行调节，体现中央政府的政策意图，使地方政府行为符合中央政府的宏观调控政策，从而有利于增强中央政府对地方政府的控制能力。
2、财政转移支付的特点。
（1）完整性。从转移支付的目标、种类、方式、到具体因素和数额的确定分配与监督，都要有一整套科学、完整的制度安排。
（2）对称性。上级政府对下级政府转移支付的财力，要与能够满足该级政府承担、履行的事权职责需求相对应。
（3）科学性。
（4）统一性和灵活性相结合。
（5）法制性。
（二）我国现行的财政转移支付制度
1、财政转移支付分类。转移支付具体形式多种，一般可归结为均衡拨款与专项拨款两大类。
通常，对于地方事权范围的支出项目，中央政府通过一般性转移支付实施财力匹配与均衡；专项转移支付严格限于中央委托事务、共同事权事务、效益外溢事务和符合中央政策导向事务。
2、我国财政转移支付分类。由一般性转移支付和专项转移支付组成。
（1）一般性转移支付。指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，由地方统筹安排。
目前，一般性转移支付包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、资源枯竭城市转移支付等具体项目。
均衡性转移支付，指按照公平、公正、循序渐进原则，主要参照各地标准财政收入和标准财政支出的差额及可用于转移支付的资金规模等客观因素，按统一公式计算确定的转移支付。
标准财政收入依据各地工业增加值指标测算，旨在衡量各地财政收入能力，反映各地政府的收入努力程度；标准财政支出按照各地总人口，并适当考虑面积、海拔、温度、距离、少数民族人口比重等因素测算。
（2）专项转移支付。指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事物或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需要按规定用途使用。
专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。具体项目较多。
（3）税收返还制度。
税收返还是1994年实施分税制和工商税制改革时，中央为了保证财税体制改革顺利进行，保持各个地方的既得利益而采取的一种补偿机制，实际是将因财政体制改革而集中到中央的收入“存量”返还给地方。
目前，中央对地方税收返还包括增值税定额返还、消费税定额返还、所得税基数返还和成品油价格与税费改革税收返还。
（三）规范财政转移支付制度的任务
推进转移支付制度改革，形成以均衡地区间基本财力，由地方统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。
1、完善一般性转移支付的稳定增长机制。
2、清理、整合、规范专项转移支付项目。
四、合理划分中央和地方财政事权和支出责任
（一）总体要求
1、坚持中国特色社会主义道路和党的领导
2、坚持财政事权由中央决定
3、坚持有利于健全社会主义市场经济体制
4、坚持法治化规范化道理。
5、坚持积极稳妥统筹推进。
（二）划分原则
1、体现基本公共服务受益范围。
2、兼顾政府职能和行政效率。
3、实现权、责、利相统一。
4、激励地方政府主动作为。
5、做到支出责任与财政事权相适应。
（三）主要内容
1、推进中央与地方财政事权划分。
（1）适度加强中央的财政事权
（2）保障地方履行财政事权。
（3）减少并规范中央与地方共同财政事权
（4）建立财政事权划分动态调整机制。
2、完善中央与地方支出责任划分
（1）中央的财政事权由中央承担支出责任
（2）地方的财政事权由地方承担支出责任
（3）中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任
3、加快省以下财政事权与支出责任划分。
第十七章 财政政策
一、财政政策功能与目标
（一）财政政策的含义。
财政政策是一国政府为实现预期的经济社会发展目标，对财政收支关系进行调整的指导原则和措施。
财政政策由预算政策、税收政策、支出政策、国债政策等组成。
（二）财政政策的功能
1、导向功能。
财政政策通过财政分配和管理活动，调整人们的物质利益，引导国民经济运行。一方面，财政政策配合国民经济总体政策和各部门、各行业的政策，提出明确的调控目标。另一方面，财政政策不仅规定应该做什么，不应该做什么，还要通过利益机制引导和调整人们的经济行为。
2、协调功能。主要体现在对社会经济发展过程中，在地区之间、行业之间、部门之间等出现的某些失衡状况进行调节和制约。一方面，通过财政收支调整社会分配关系，另一方面，在财政政策工具体系中，预算、税收、债务、投资等政策工具相互配合运用，有效发挥财政政策的协调功能。
3、控制功能。指政府通过财政政策调节企业和居民等市场经济主体的经济行为，实现对经济社会的有效控制。
4、稳定功能。指政府通过财政政策，调整社会总需求和总供给，实现总供需的总量平衡和结构平衡，进而实现国民经济的又好又快发展。
（三）财政政策的目标
财政政策的目标是政府制定和实施财政政策要达到的预期目的。
财政政策通过调节社会总需求与总供给，优化社会资源配置，实现促进充分就业、物价基本稳定、国际收支平衡和经济稳定增长的目标。
1、促进充分就业。充分就业是衡量资源充分利用的一个个指标，它表明生产要素的投入情况，通常用失业率表示。
2、物价基本稳定。物价基本稳定是各国政府努力追求的目标之一。
3、国际收支平衡。指经常项目收支、资本项目流入流出的差额之和为零，它是国际贸易和国际资本的综合平衡。
经常项目，亦称贸易项目，是指一国的商品和劳务的进口和出口。经常项目平衡亦称贸易平衡，是指商品和劳务的进口等于出口；出口大于进口，经常项目有盈余，也称为国际贸易顺差；出口小于进口，经常项目有赤字，亦称国际贸易有逆差。
资本项目，指一国资本的流入和流出。资本项目平衡时指资本流入等于资本流出，资本流入大于资本流出，资本项目有盈余；资本流入小于资本流出，资本项目有赤字。
4、经济稳定增长。指一个国家或地区在一定时期内的经济发展速度和水平保持稳定。
经济稳定增长取决于两个源泉，一个是生产要素投入的增长，另一个是生产要素的技术进步程度。
二、财政政策工具与类型
（一）财政政策的工具
财政政策工具是指以达到财政政策目标的各种财政手段，主要有预算、税收、公债、公共支出、政府投资和财政补贴等。
1、预算政策。预算调节经济的作用主要表现在财政收支的规模及其差额上。
2、税收政策。首先，税收是政府凭借政治权力参与社会产品分配的方式，是保持经济稳定运行的重要手段；其次，税收是政府实行公平收入分配政策的重要手段。
3、公债政策。公债是政府实施宏观调控的重要政策工具。首先，通过调整公债的流动性程度，对经济运行产生扩张性或者紧缩性的影响。其次，通过调整公债发行利率水平影响金融市场利率的变化。
4、公共支出政策。指政府用于满足纯公共需要的一般性支出，主要包括狭义的购买性支出和转移性支出两大部分。狭义支出是指政府进行日常行政事务活动所需要的商品和劳务支出，即政府的消费性支出。转移性支出是指直接表现为财政资金无偿、单方面转移的支出，包括政府补助支出、捐赠支出和债务利息支出。
5、政府投资政策。指财政用于资本项目的建设性支出，它最终将形成各种类型的固定资产。政府投资是政府实施宏观调控、克服某些领域市场失灵问题的必要和重要的手段。首先，通过调整政府投资规模，可以影响社会总需求和未来社会总供给，从而影响社会供求总量。其次，通过调整政府投资方向，可以对经济结构发挥重要调节作用，促进资源合理配置和产业结构优化。
6、财政补贴政策。首先，财政补贴政策是保持经济平衡运行的重要手段之一，其次，财政补贴还是政府实行公平收入分配政策的重要手段。
（二）财政政策的类型
1、根据财政政策调节经济周期的作用划分，自动稳定的财政政策和相机抉择的财政政策。
自动稳定的财政政策，指财政制度本身存在一种内在的，不需要政府采取其他干预行为就可以随着经济社会的发展而自动调节经济运行的机制。这种机制也被称为财政“自动稳定器”。主要表现在两个方面：1）累进所得税（包括个人所得税和企业所得税）的自动稳定作用。2）政府福利支出的自动稳定作用。
相机抉择的财政政策，指政府根据一定时期的经济社会状况，主动灵活地选择不同类型的反经济周期的财政政策工具，干预经济运行，实现财政政策目标。
相机抉择的财政政策包括汲水政策和补偿政策。
汲水政策，指在经济萧条时期进行公共投资，以增加社会有效需求，使经济恢复活力的政策，具有四个特点：1）以市场经济所具有的自发机制为前提，是一种诱导经济复苏的政策；2）以扩大公共投资规模为手段，启动和活跃社会投资；3）财政投资规模具有有限性；4）是一种短期财政政策。
补偿政策，指政府有意识地从当时经济状态的反方向上调节经济变动的财政政策，以达到稳定经济波动的目的。
2、根据财政政策在调节国民经济总量和结构中的不同功能划分，扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策。
扩张性财政政策，指通过财政收支活动增加和刺激社会总需求的政策。
紧缩性财政政策，指通过财政收支活动减少和抑制社会总需求的政策。
中性财政政策，亦称为均衡性财政政策，指在经济稳定增长时期，政府通过实施财政收支基本平衡或者动态平衡的财政政策，既不产生扩张效应，也不产生紧缩效应，以保持经济的持续稳定发展。
根据国家宏观调控的目标要求，财政政策需要与货币政策协调配合，才能充分发挥财政政策的功能作用，实现国家宏观调控的目标。他们协调配合主要有三种类型：1）“双松”搭配类型，指扩张性财政政策与扩张性货币政策的组合；2）“双紧”搭配类型，指紧缩性财政政策与紧缩性货币政策的组合。3）“松紧”搭配类型。具体包括两种情况，一是紧的财政政策和松的货币政策组合。可能难以抑制通货膨胀，二是松的
