读书札记87：中国省级五年规划发展研究
以下文章选自《学习第一刊》
本书作者杨庆育等，中国计划出版社2019年1月第一版，全书共18.4万字。
▲一、规划更集中反映执政党在不同阶段路线、方针和政策。人类发展史是一个从“必然王国”向“自由王国”发展的历史，其本质就是对必然的认识和对客观世界的改造。习近平同志提出：发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展，必须是遵循社会规律的包容性发展。这就是对中国现代化发展规律的认识。我们党根据改革开放以来发展的历史进程和逻辑，总结了具有规律性的五个发展阶段：在20世纪80年代解决温饱，20世纪末实现基本小康，2020年实现全面小康，2035年基本实现社会主义现代化，21世纪中叶将中国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。这是中国特色社会主义现代化最重要的发展主题、最核心的发展目标和最重大的发展任务。二、规划更体现国家与地方治理体系和能力现代化。由于规划体现了治理目标的多样化，五年规划的实施可以体现各省的治理能力，尽管在部分宏观目标上与中央都保持了一致，但从省情出发，必然会有一批反映本区域特点的目标，即便同一个省在不同的发展阶段也有不同的治理目标。因此，国家治理能力是以国家目标为导向，而各省的治理能力则既要实现国家目标，又要实现本省的目标。清晰正确的发展目标，才是强大的国家和地方治理能力的保证。从一个较长时期看各省的发展，目前主要以五年规划为主导，规划的目标涉及经济、社会、文化、资源环境、人民生活等，体现了政府治理的全面性。所以规划目标的实现程度反映了区域发展的实际情况，是地方党和政府治理能力的重要体现。从目前各省“十三五”规划执行来看，我们将在2020年全面建成小康社会，这集中体现各省级治理能力的强大和水平，各省的有效治理所表现的是一整套制度来共同管理各项事务的能力集，五年规划体现了多元主体共同推动规划目标实现的能力，这正是现代国家治理多元主体共同参与的公共治理特征：各级政府、企业、公民等多元参与，通过法律规范、经济激励、行政手段、社会协助、信息网络等多种渠道共同作用。在这个体系中，各省的发展目标是由各省组织实施的，而各省目标的实现程度通过专业技术手段汇总，就会反映出国家五年规划目标的实现程度，所以国家目标从某种程度上看，就是各省级政府具体实施的集合。三、道路制度决定规划的基本特性 。道路是关系党和国家事业兴衰成败的根本问题，我们通过长期的实践探索，创造性地开辟了自己的道路，开创和发展了中国特色社会主义及其制度，从根本上改变了中华民族的前途命运。到今天，“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。中国特色社会主义进入新时代，意味着近代以来久经磨难的中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，迎来了实现中华民族伟大复兴的光明前景；意味着科学社会主义在二十一世纪的中国焕发出强大生机活力，在世界上高高举起了中国特色社会主义伟大旗帜；意味着中国特色社会主义道路、理论、制度、文化不断发展，拓展了发展中国家走向现代化的途径，给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择，为解决人类问题贡献了中国智慧和中国方案”。历史证明，只有社会主义才能救中国，只有中国特色社会主义才能发展中国。习近平总书记指出：“中国特色社会主义不是从天上掉下来的，是党和人民历尽千辛万苦、付出各种代价取得的根本成就。”放眼全人类社会主义发展历史，我们认为，尽管这一制度是通过改革开放的实践开创并形成的，但其思想理论和实践的源头，与世界社会主义思想的五百多年有不可分割的渊源，从历史的长期过程来考察中国特色社会主义制度，就能充分地认识中国特色社会主义的历史必然性和科学真理性。中华人民共和国成立后，我们学习苏联，开始用五年计划来指导建设社会主义，“一五”计划的成功没有使中国共产党人沉浸于喜悦之中，而是冷静下来思考中国自己的特殊国情。由于政治运动的频繁开展，我们没有沿着这条正确的道路走下去。一直到改革开放以后，才重新开始以五年计划的形式来搞建设，随着社会主义市场经济的提出，传统五年计划方式暴露的问题越来越多，过多地考虑分钱分物的计划与市场经济对政府职能的要求形成博弈。实践中产生的大量问题使我们开始重新审视“五年计划”，要坚定不移地把社会主义市场经济成功地推进下去，必须寻求与之相适应的经济运行指导方式，终于在“十一五”提出了国民经济五年规划，“计划”与“规划”一字之差，却发生了根本的变化。国民经济规划相对于计划而言，以政府为主配置资源转向以市场为主；以战术导向转向战略导向；以分钱物为主转向方向政策引导；以经济量化规模转向经济质量提升……此时，我们清醒地认识到，中国特色社会主义并非完全的自由市场经济，也不是一切由政府主导，而是有效处理好市场与政府的关系，充分发挥好二者的优势。从根本上讲，党和政府通过规划引领着国家经济社会发展按照党的路线、方针和政策运行。从这样的意义上看，规划受制于制度又服务于制度。中国特色社会主义制度决定了我国各级人民政府国民经济和社会发展规划的性质、特征和价值。
四、发展理念成为规划编制的先导 。理念思想是行动的先导，古人说：“理者，物之固然，事之所以然也。”发展思想理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的内核，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。发展理念正确了，目标任务就易于确定，政策举措也就更好制定了。习近平同志指出：“理念是行动的先导，一定的发展实践都是由一定的发展理念来引领的。发展理念是否对头，从根本上决定着发展成效乃至成败。”党的十八大以来，“我们党以巨大的政治勇气和强烈的责任担当，提出一系列新理念新思想新战略，出台一系列重大方针政策，推出一系列重大举措，推进一系列重大工作，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，推动党和国家事业发生历史性变革”。特别是十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享发展理念。五大发展理念是我们党在深刻总结国内外发展经验教训、分析国内外发展大势的基础上形成的，凝聚着对经济社会发展规律的深刻认识，体现了党对我国长时期的发展思路、方向和着力点的深刻把握，是习近平新时代中国特色社会主义思想的集中体现，是基本实现社会主义现代化的总体布局。新发展理念兼具“问题和目标”双重导向，既立足于解决当前的各种难题，又着眼于未来的发展目标，这正是各省国民经济和社会发展规划所必须面对的重大问题。从这样的意义上看，国家和省级五年规划也正是习近平新时代中国特色社会主义思想的伟大实践内容之一。创新发展体现了经济发展规律与经济新动力；协调发展体现了发展系统的全面性；绿色发展体现了人类与大自然和谐共生的基础性问题；开放发展体现了党中央对于世界发展规律的把握；共享发展体现了党中央对发展的社会规律的把握。我国幅员广阔，各省的资源禀赋和发展基础条件有很大的差异，但新发展理念所涉及的各个方面，可以说是对任何省的差异性问题都是包容的，从比较意义和主体功能的角度看，有些省可能更应该体现绿色发展，而有些省则更应该体现开放发展；对处于不同阶段的省，在某时期的五年规划选择重点也是不一样的。正因为这样，新发展理念就成为各省五年规划编制的先导性理念，不论是规划的指导思想和基本原则，还是政策设计与重大工程布局，都必须紧紧围绕新发展理念的要求进行谋划，使新发展理念能够作为贯穿规划的一条红线，通过这条红线，使规划所涉及的宏观环境分析、重大指标定位、产业发展趋势、政策措施分析等都能全面体现新发展理念的基本要求。中国的发展理念不仅具有科学性和系统性，更为重要的是具有可操作性和实用性。由此，中国的发展不断从实践中总结，并进一步指导实践。规划以五年为一个阶段，但同时又对长期发展做前瞻性的战略思考，每一个五年规划，各个省以总体发展目标为基本导向，结合省情与其发展阶段的特点，具体通过规划去落实党和各级政府的重大任务和发展目标，一个接一个的五年规划完成，才使长远的发展战略得以实现。国家与省级规划比较，省级规划将会更多地考虑在遵循国家规划总体要求的前提下，从本地区的实际情况出发来制定规划。这样，就完全有可能在不同的阶段，部分省级规划与国家规划体现出差异性，这种差异性体现的正是各省根据自身实际情况贯彻落实党的路线方针政策的出发点，也正是把握我国省级五年规划特性的核心和要义所在。
▲新时代面临的经济形势与发展趋势 ：一、全面小康筑就中国迈向现代化的坚实基础 （一）中国已经成为迈向现代化的强大经济体之一。（二）供给侧结构性改革造就了巨大的市场潜力.（三）不断创新支撑的新型产业结构。
（四）城镇化和现代基础设施体系彰显现代化的雏形。（五）中国特色社会主义市场经济道路自信成为最根本的保障。
▲中国的幸福之路就是中国特色社会主义现代化之路，包括三个基本要素。物质财富要素是现代化的最基本的物质基础；社会特性要素是现代化的制度和政治优势；文化精神要素是现代化的软实力。
本书作者杨庆育等，中国计划出版社2019年1月第一版，全书共18.4万字。
▲一、规划更集中反映执政党在不同阶段路线、方针和政策。人类发展史是一个从“必然王国”向“自由王国”发展的历史，其本质就是对必然的认识和对客观世界的改造。习近平同志提出：发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展，必须是遵循社会规律的包容性发展。这就是对中国现代化发展规律的认识。我们党根据改革开放以来发展的历史进程和逻辑，总结了具有规律性的五个发展阶段：在20世纪80年代解决温饱，20世纪末实现基本小康，2020年实现全面小康，2035年基本实现社会主义现代化，21世纪中叶将中国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。这是中国特色社会主义现代化最重要的发展主题、最核心的发展目标和最重大的发展任务。二、规划更体现国家与地方治理体系和能力现代化。由于规划体现了治理目标的多样化，五年规划的实施可以体现各省的治理能力，尽管在部分宏观目标上与中央都保持了一致，但从省情出发，必然会有一批反映本区域特点的目标，即便同一个省在不同的发展阶段也有不同的治理目标。因此，国家治理能力是以国家目标为导向，而各省的治理能力则既要实现国家目标，又要实现本省的目标。清晰正确的发展目标，才是强大的国家和地方治理能力的保证。从一个较长时期看各省的发展，目前主要以五年规划为主导，规划的目标涉及经济、社会、文化、资源环境、人民生活等，体现了政府治理的全面性。所以规划目标的实现程度反映了区域发展的实际情况，是地方党和政府治理能力的重要体现。从目前各省“十三五”规划执行来看，我们将在2020年全面建成小康社会，这集中体现各省级治理能力的强大和水平，各省的有效治理所表现的是一整套制度来共同管理各项事务的能力集，五年规划体现了多元主体共同推动规划目标实现的能力，这正是现代国家治理多元主体共同参与的公共治理特征：各级政府、企业、公民等多元参与，通过法律规范、经济激励、行政手段、社会协助、信息网络等多种渠道共同作用。在这个体系中，各省的发展目标是由各省组织实施的，而各省目标的实现程度通过专业技术手段汇总，就会反映出国家五年规划目标的实现程度，所以国家目标从某种程度上看，就是各省级政府具体实施的集合。三、道路制度决定规划的基本特性 。道路是关系党和国家事业兴衰成败的根本问题，我们通过长期的实践探索，创造性地开辟了自己的道路，开创和发展了中国特色社会主义及其制度，从根本上改变了中华民族的前途命运。到今天，“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。中国特色社会主义进入新时代，意味着近代以来久经磨难的中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，迎来了实现中华民族伟大复兴的光明前景；意味着科学社会主义在二十一世纪的中国焕发出强大生机活力，在世界上高高举起了中国特色社会主义伟大旗帜；意味着中国特色社会主义道路、理论、制度、文化不断发展，拓展了发展中国家走向现代化的途径，给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择，为解决人类问题贡献了中国智慧和中国方案”。历史证明，只有社会主义才能救中国，只有中国特色社会主义才能发展中国。习近平总书记指出：“中国特色社会主义不是从天上掉下来的，是党和人民历尽千辛万苦、付出各种代价取得的根本成就。”放眼全人类社会主义发展历史，我们认为，尽管这一制度是通过改革开放的实践开创并形成的，但其思想理论和实践的源头，与世界社会主义思想的五百多年有不可分割的渊源，从历史的长期过程来考察中国特色社会主义制度，就能充分地认识中国特色社会主义的历史必然性和科学真理性。中华人民共和国成立后，我们学习苏联，开始用五年计划来指导建设社会主义，“一五”计划的成功没有使中国共产党人沉浸于喜悦之中，而是冷静下来思考中国自己的特殊国情。由于政治运动的频繁开展，我们没有沿着这条正确的道路走下去。一直到改革开放以后，才重新开始以五年计划的形式来搞建设，随着社会主义市场经济的提出，传统五年计划方式暴露的问题越来越多，过多地考虑分钱分物的计划与市场经济对政府职能的要求形成博弈。实践中产生的大量问题使我们开始重新审视“五年计划”，要坚定不移地把社会主义市场经济成功地推进下去，必须寻求与之相适应的经济运行指导方式，终于在“十一五”提出了国民经济五年规划，“计划”与“规划”一字之差，却发生了根本的变化。国民经济规划相对于计划而言，以政府为主配置资源转向以市场为主；以战术导向转向战略导向；以分钱物为主转向方向政策引导；以经济量化规模转向经济质量提升……此时，我们清醒地认识到，中国特色社会主义并非完全的自由市场经济，也不是一切由政府主导，而是有效处理好市场与政府的关系，充分发挥好二者的优势。从根本上讲，党和政府通过规划引领着国家经济社会发展按照党的路线、方针和政策运行。从这样的意义上看，规划受制于制度又服务于制度。中国特色社会主义制度决定了我国各级人民政府国民经济和社会发展规划的性质、特征和价值。
四、发展理念成为规划编制的先导 。理念思想是行动的先导，古人说：“理者，物之固然，事之所以然也。”发展思想理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的内核，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。发展理念正确了，目标任务就易于确定，政策举措也就更好制定了。习近平同志指出：“理念是行动的先导，一定的发展实践都是由一定的发展理念来引领的。发展理念是否对头，从根本上决定着发展成效乃至成败。”党的十八大以来，“我们党以巨大的政治勇气和强烈的责任担当，提出一系列新理念新思想新战略，出台一系列重大方针政策，推出一系列重大举措，推进一系列重大工作，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，推动党和国家事业发生历史性变革”。特别是十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享发展理念。五大发展理念是我们党在深刻总结国内外发展经验教训、分析国内外发展大势的基础上形成的，凝聚着对经济社会发展规律的深刻认识，体现了党对我国长时期的发展思路、方向和着力点的深刻把握，是习近平新时代中国特色社会主义思想的集中体现，是基本实现社会主义现代化的总体布局。新发展理念兼具“问题和目标”双重导向，既立足于解决当前的各种难题，又着眼于未来的发展目标，这正是各省国民经济和社会发展规划所必须面对的重大问题。从这样的意义上看，国家和省级五年规划也正是习近平新时代中国特色社会主义思想的伟大实践内容之一。创新发展体现了经济发展规律与经济新动力；协调发展体现了发展系统的全面性；绿色发展体现了人类与大自然和谐共生的基础性问题；开放发展体现了党中央对于世界发展规律的把握；共享发展体现了党中央对发展的社会规律的把握。我国幅员广阔，各省的资源禀赋和发展基础条件有很大的差异，但新发展理念所涉及的各个方面，可以说是对任何省的差异性问题都是包容的，从比较意义和主体功能的角度看，有些省可能更应该体现绿色发展，而有些省则更应该体现开放发展；对处于不同阶段的省，在某时期的五年规划选择重点也是不一样的。正因为这样，新发展理念就成为各省五年规划编制的先导性理念，不论是规划的指导思想和基本原则，还是政策设计与重大工程布局，都必须紧紧围绕新发展理念的要求进行谋划，使新发展理念能够作为贯穿规划的一条红线，通过这条红线，使规划所涉及的宏观环境分析、重大指标定位、产业发展趋势、政策措施分析等都能全面体现新发展理念的基本要求。中国的发展理念不仅具有科学性和系统性，更为重要的是具有可操作性和实用性。由此，中国的发展不断从实践中总结，并进一步指导实践。规划以五年为一个阶段，但同时又对长期发展做前瞻性的战略思考，每一个五年规划，各个省以总体发展目标为基本导向，结合省情与其发展阶段的特点，具体通过规划去落实党和各级政府的重大任务和发展目标，一个接一个的五年规划完成，才使长远的发展战略得以实现。国家与省级规划比较，省级规划将会更多地考虑在遵循国家规划总体要求的前提下，从本地区的实际情况出发来制定规划。这样，就完全有可能在不同的阶段，部分省级规划与国家规划体现出差异性，这种差异性体现的正是各省根据自身实际情况贯彻落实党的路线方针政策的出发点，也正是把握我国省级五年规划特性的核心和要义所在。
▲新时代面临的经济形势与发展趋势 ：一、全面小康筑就中国迈向现代化的坚实基础 （一）中国已经成为迈向现代化的强大经济体之一。（二）供给侧结构性改革造就了巨大的市场潜力.（三）不断创新支撑的新型产业结构。
（四）城镇化和现代基础设施体系彰显现代化的雏形。（五）中国特色社会主义市场经济道路自信成为最根本的保障。
▲中国的幸福之路就是中国特色社会主义现代化之路，包括三个基本要素。物质财富要素是现代化的最基本的物质基础；社会特性要素是现代化的制度和政治优势；文化精神要素是现代化的软实力。
